政府投资项目全过程的投资控制

秦玲

摘要:本文通过对建设项目投资控制方法相关研究的梳理，提出了主动控制视角下，基于招投标阶段、施工阶段和竣工阶段的投资控制，并对业主在各阶段的投资控制进行详细研究。

关键词:政府项目；业主；全过程；投资控制；

1项目管理层面的投资控制分析

1.1建设项目业主视角下的投资控制研究综述

在建设项目管理领域，有相当一部分学者和实际工作者把项目的投资控制或成本控制问题作为一项重要的课题加以研究，目前的研究主要集中于从技术、管理、合同、风险管理等方面的投资控制措施。对于项目业主投资控制问题的解决主要集中于以下几个方面：

1.1.1成本与造价控制技术视角的投资控制研究

包括选择工程量清单计价模式的选择；降低投资控制目标的不确定性，在这方面段晓晨以全生命周期造价理论（WLC）、显著性成本（CS）等理论为指导，采用等神经网络BPNN法、模糊聚类FC法、GM（1，N）法、模糊推理系统法等数学方法对不同类型项目的项目估算预测进行了大量尝试；还包括施工组织设计的优化；对新工艺、新材料的采用降低工程造价等。

1.1.2项目管理视角的投资控制研究

包括项目建设各个阶段的投资管理，例如分解并编制项目各阶段投资控制计划；在施工阶段采用各种方法对资金管理进行跟踪控制，如运用累计费用曲线（S曲线）和甘特图来检查费用和进度的差异，采用挣值管理（EVM）通过将实际成本与成本预算进行比较对项目的成本和进度进行监控；规范项目施工阶段的现场签证和变更管理；通过竣工审查加强竣工结算的投资控制；运用业务流程再造（BPR）等方法完善项目管理单位的投资管理；以及加强对施工现场的监理，发挥监理对投资控制的作用。

2项目管理层面的投资控制分析

2.1基于项目投资形成的机理分析

从建设项目的交易过程来看，项目业主通过招标选择承包商并谈判确定项目的交易价格并在合同中约定。但由于建设项目实施的复杂性、长期性和动态性等特点，任何过程承包合同都不可能完全预见和覆盖项目实施过程中所有可能发生的变化，因此，在合同履行的过程中对合同价款的调整是不可避免的。

从承包商角度来讲，其最根本的利益诉求是赚取最大利润，为了在招投标中赢得合同往往将报价尽量压低，其利润来源包括中标合同价格与工程实际成本的差，以及工程实施过程中的材料、施工机械、设备等的价差调整、业主原因造成的费用损失补偿、变更带来的额外收益等。

为了在这些环节获得利润，承包商选择一定的策略和投标技巧，在投标中采用不平衡报价等策略，并在合同履行中利用变更、价款调整等机会获取合同价外收入，导致项目业主投资的增加。

从项目投资形成的角度，业主对项目建设的支出即合同结算价=合同价+合同价款调整。业主通过招投标，以市场竞争的形式形成最低的交易价格。而对于合同价款的调整，从图1中不难看出，工程变更、价款调整以及工程索赔是三大主要因素，不言而喻也是业主控制投资的三大关键因素。

图1项目投资形成机理示意图

由于合同结构、变更、索赔有着“隐患——事件——突破概算”的内在关联，以往仅在项目实施过程中严格合同管理的做法，对合同价调整的控制的作用是有限的，这就要求业主应该采取主动的合同管理措施。

这就需要引入风险管理的理念，即从系统的角度，对项目的整个交易过程进行投资控制设计，实行事前控制与事后控制相结合的投资控制策略。

2.2项目管理层面的投资控制设计

项目管理层面投资控制的根本矛盾源于业主与承包商利益诉求的不一致性。项目业主以合同管理为手段进行的投资控制中，由于建设项目的不确定性和合同的不完备性，决定了建设项目投资控制中引入风险管理和主动控制是必要的。

业主在充分分析项目实施过程中导致变更、索赔和调价三大投资增加因素的风险识别的基础上，在招投标阶段要事先预测到投标人可能采取的报价策略以及对业主利益的影响，从而重点管理招标工作前及招标工作过程中可能被投标人利用的工作漏洞；在合同签订中，通过合同类型的选择和合同条款的设计，实现风险在业主与承包商间的合理分配，进行风险分配的目的有二：其一为了明确责任，以降低其后的管理负担及纠纷的发生；其二为了形成激励，通过合理的风险分担及对应的奖惩约定，对承包商形成激励相容；在施工阶段和竣工阶段要重视过程控制，通过对合同管理的优化，对造成投资造价的因素进行有效控制和及时处理。

3基于风险管理的投资控制

3.1招投标阶段基于风险预防的投资控制

为了在合同执行过程中避免承包商的“道德风险”，产生不必要的投资增加，项目业主方应采取主动措施对以上风险加以预防与控制：

①针对承包商隐瞒资质的风险，业主可加强资格审查

②针对投标人间的围标或向业主行贿的手段获取中标的风险，业主通过加强监督管理或自律等措施加以防范；

③而不平衡报价风险由于严重的信息不对称而不易被业主发现，且在工程价款调整时对业主利益的影响较大。

因此，在招投标阶段对不平衡报价风险的预防与控制是业主实现投资控制目标的关键。

项目业主对承包商不平衡报价的防范首先要对其策略进行分析，在明了其作用机理的基础上制定防范措施，对其不平衡报价策略进行破解，降低业主投资不必要增加的风险。一般承包商采取的不平衡报价策略可归纳为“时间型”、“工程量型”、和“风险型”三种。

4施工阶段基于风险控制的投资控制

施工阶段是项目资金实际投入、项目建设逐步实现的过程，因此这一阶段的投资控制执行效果的好坏是决定政府项目投资控制策略成败的关键。

4.1代建单位在施工阶段的投资控制流程优化

在项目的施工过程中，业主通过聘请监理工程师对承包商进行直接的监督和管理。监理工程师是业主施工过程中的代理人，受业主的委托对工程进行监督、管理，其目标与利益取向应与业主一致。

一个负责的有经验的监理工程师会严格审核承包商的工程量、工程价款申请单、现场签证的准确及合理性、严格控制工程变更和额外的费用支出等，这对于控制工程造价是至关重要的，能有效的保护业主的利益。在工程实施中，承包商必须接受和遵从监理工程师的指示。

但是在委托监理合同中，监理工程师也可能存在承包商的利益诱惑，使得监理工程师不以业主目标为行动指南，而是与承包商一起欺骗业主，而获得高于监理合同奖励的收益。也就是说，在项目进行施工的过程中，业主、监理单位与承包商承担着不同的角色和责任，各方在追求项目投资的共同目标的同时均有背离共同目标而追求各方利益最大化的倾向。

因此，如何发挥代建单位投资控制中监督控制作用，实现业主、监理、承包商间的制衡与监督，是代建项目实施阶段完善投资控制的关键。业主、承包商、监理工程师相互之间应该制衡与监督。

对于项目的变更管理，首先要明确无论何种情况确认的变更，变更指示只能由监理人发出。变更指示应说明变更的目的、范围、变更内容以及变更的工程量及其进度和技术要求，并附有关图纸、照片和文件。项目变更控制的流程如下图2所示。

图2工程变更的处理程序图

承包人收到变更指示后，应按变更指示进行变更工作。同时，由于政府投资项目的特性，代建单位并没有对项目的建设标准和规模进行变更的权利，因此当承包商提出相应的变更请求时，代建单位认为合理其必要的，需报政府委托方批准后才可执行。

由于工程变更的处理结果如果不能得到承包商的认可，则会导致工程索赔的发生，而正如前文中分析，索赔与变更相比，其处理难度与对合同价格的影响程度均高于变更。因此，业主、代建单位和监理工程师应及时对工程变更进行处理，并尽量获得积极的处理结果，以免工程索赔的发生。

从业主进行造价控制的角度来看，承包商提出的索赔是业主应该重点进行控制的对象。从内部控制的角度分析，代建单位和业主要充分收集与索赔有关的资料，承包人提出的费用索赔申请表，对其有效性和是否存在有效的证据等方面，监理要重点进行审查，并对费用索赔的数额进行正确的计算。

同时，代建单位和业主方也应根据收集到的与索赔有关的资料，对承包商的索赔申请进行审核和分析，监理将审核与监控的信息反馈给业主，以便业主更好地分析承包商索赔的真实性与有效性。具体的内部控制分析流程如下图3所示：

图3索赔流程的内部控制分析图

5竣工阶段基于风险控制的结算管理

业主方进行工程竣工价款结算的过程中应注重以下几个关键控制点。

5.1竣工结算流程的优化与规范

在竣工结算阶段，业主方应该仔细研究涉及工程项目的有关法律、政策、规定，业主对承包商进行的竣工结算审核或者受业主委托工程造价咨询人对承包商的竣工结算进行审核是对承包商进行结算控制的重点。基于内部控制的基本原理，对竣工结算的流程进行优化与规范，保证竣工结算审核工作的有效性，是业主投资控制最后一道防线发挥作用的关键。

该流程的重点在于工程结算信息的反馈与沟通，首先，工程造价咨询机构作为审核第三方，对合同内容的理解、结算资料的完备、工程变更的控制等容易产生偏差。因此注重上述结算信息在三方之间的传递通畅，是解决目前存在于工程结算程序中存在的重要问题。

因此，针对工程竣工结算编制与审核中出现的影响支付/结算关键问题的影响因素，所采取的控制活动主要在于做好竣工结算资料的收集与整理工作，熟悉招投标文件、工程承发包合同及竣工结算审核的程序。

通过上述内容的统一，使得业主方可以通过工程造价咨询机构有效的掌控工程变更内容，及时了解工程结算进度，防止工程结算出现漏项、偏差。

另外，工程竣工结算的主要依据是建设工程合同，凡是作为合同文件组成部分的所有资料都是结算依据。因此，在合同履行中，承发包双方有关工程的洽商、变更等书面协议或文件视为本合同的组成部分。

5.2竣工结算审核方法

竣工结算审查的主要目的在于通过审查承包人报送的竣工结算文件（竣工结算书及竣工结算资料），合理确定发、承包双方的竣工结算价并以其作为竣工结算支付的依据，所以采用全面审查方有助于业主降低承包商编制竣工结算的欺骗行为给自身带来的风险。

针对前面的竣工结算阶段的风险因素的分析表明，采用全面审核法的工作重点在于竣工结算资料、编制依据、计算内容的审核。其中，重要的是审查竣工结算的各项内容，根据施工图纸和设计变更图纸，审查各个分部分项的工程量核工程价款的计算准确性，包括综合单价的审核、措施项目费的审核、其他项目费用以及规费与税金的审核，需要注意的是变更项目、签证项目、隐蔽工程、材料使用量较大的项目等要进行仔细审查，全面分析工程量及各项费用计算的准确性。

6结语

工程项目投资控制是一项系统工程,各阶段投资控制工作相互衔接贯穿于项目实施的全部过程,必须对影响工程项目投资的各个阶段实施全过程控制,只有业主、设计单位、监理单位、施工单位等参与建设的各方共同努力,才能有效地控制项目投资规模,才能更有效的使用人力、物力、财力,从而取得最大的投资效益,实现投资控制的最终目的。