浅议如何做好政府投资项目的跟踪审计

边慧鸽

摘要：随着政府投资建设项目规模的不断增加，为了进一步加强对政府投资项目的管理，提高财政资金的使用效益，规避审计风险，提升跟踪审计水平，更好地发挥审计免疫系统的作用，我国各级审计部门在对政府投资项目竣工决算审计的基础上，实施政府投资项目全过程跟踪审计。所谓全过程跟踪审计，就是指对整个建设项目的实施过程进行不间断的、有重点的审计监督，从而能及时发现问题，处理问题，保证整个建设项目健康有序合法的运行。

关键词：政府投资项目；全过程跟踪；审计监督

审计部门通过跟踪审计，掌握了解项目建设管理情况，找出影响项目投资经济效益、社会效益发挥的主要制约因素，有针对性地披露项目建设中存在的主要问题，并提出建设性的审计意见和建议。跟踪审计的目标是促进项目规范管理，促进内部制度建设和规范资金管理，有效控制工程造价，提高投资效益，保障项目和资金安全，保障项目顺利进行。主要做法：

一、选准切入点，及时跟踪审计。

政府投资建设项目跟踪审计的最佳介入的时间是项目招投标的实施，包括项目的各种招投标，如勘测设计招标、施工单位招标、材料设备采购招标等等，这些方面都与工程决算息息相关，处理得好坏将直接影响到工程审计的正常开展和施工的顺利进行。在跟踪审计中，应按照招投标法有关规定，对招投标进行审计监督。一是审查招标文件编制是否符合发改批文和建设单位要求，所提条款应公平、合理，符合相关规定；二是招标控制价及工程量清单编制是否准确、完整，笔者2017年6月在跟踪某骨科和糖尿病医院项目时，对项目招标控制价进行跟踪审计，发现部分主材远高于市场价，通过下达跟踪审计建议函，要求建设单位加强对招标控制价编制单位的管理，及时调整不合理内容；三是审查项目招投标是否履行合法程序；四是审查施工企业资质、业绩是否达到项目要求，对需实行资格预审的，应对投标申请人的承包能力、业绩、资格和资质、历史工程情况、财务状况和信誉等进行审查，并确定合格的投标人名单；五是审查评委是否在专家库网上随机抽取，监督招标单位是否在建设工程项目开标前半小时，在相关部门的监督下，从专家库中随机抽取评标专家；六是审查有关管理部门是否履职，监督政府相关行政部门是否对建设工程招投标工作进行全面监督，防止招投标工作中违法违规、违纪行为和问题的发生；七是审查中标企业与非中标企业的投标文件，监督施工企业是否存在围标、串标；八是审查中标施工企业是否借用高资质承包建设项目，防止出现投标单位与施工单位不一致、转包、大包套小包的问题。

二、审核合同条款，确保结算依据。

合同制定是整个项目开展和结算的基础，也是重要的法律依据，要重点抓住合同制定环节。从目前的审计情况看，很多问题都是出在合同制定环节，标底不准确、暂估价和暂列金额的设定不合规、合同结算依据不明确、拨付工程进度款依据不确定等，给工程的造价控制和结算带来很大的困难。因此，跟踪审计必须重点对合同条款进行审计，一方面审查合同资料，及时发现问题，从源头上解决问题；另一方面按合同约定的结算方法、计价依据、取费标准、主材价格和优惠条款等等，对工程竣工结算进行审核。若发现合同有漏洞，及时与建设单位沟通，笔者2017年8月在跟踪某市民游客中心项目时，对项目合同进行跟踪审计，发现项目合同对计价依据的表述与实际情况不符，对材料及设备价格的约定不合理，为防止结算时出现纠纷，及时下达跟踪审计意见单，要求实施机构完善项目合同内容。

三、参与隐蔽工程，做好认证工作。

隐蔽工程在隐蔽前，施工、监理、建设等参建单位应及时进行验收，并做好签证手续。审计机构应在同一时间对隐蔽工程进行认证。项目隐蔽工程未经参建各方签证及审计认证，施工单位不得将其覆盖，更不能进入下道工序施工。隐蔽工程有着被隐蔽后难以复核的特点，容易出现以次充好、偷工减料、虚报高估等影响工程质量、工程造价的问题。审计机构要全程参与隐蔽工程的审核，确保隐蔽工程的质量控制。施工现场发生隐蔽工程或其他事后难于查证的涉及工程投资事项，审计机构应及时作好现场认证，并重点审查真实合法及效益性。笔者2016年7月在跟踪某农副产品综合批发市场项目时，对项目土方工程进行跟踪审计，该项目外弃土约109万立方米，参建各方原定弃土运距18公里，审计了解到该项目附近在建项目缺土需外购，以审计要情通报的方式，经有关部门协调，土方运至6.5公里处的缺土项目工地，该项目因土方运距节约投资约2200万元。

四、审核工程变更，控制投资额。

由于工程变更具有较大的灵活性和经济性，不需要经过招投标，一些施工单位甚至建设单位就利用工程变更签证，规避招投标过程，随意扩大投资规模，变更项目设计，从而达到获取不正当利益的目的。在跟踪审计时要落实工程变更签证，对工程变更的合理性和真实性进行认定，重点对材料变更和措施费用等方面进行审核，设计图纸变更应由原设计单位出具“设计变更通知单”和修改图纸，设计、校审人员签字并加盖公章，经建设单位和监理单位审查同意后方可变更，对超过投资额10%的重大设计变更应经政府常委会讨论通过，原审批部门审批后方可变更，否则不应列入结算。

五、审核暂估价，控制工程结算。

暂估价包括材料暂估单价和专业工程暂估价。暂估价是招标人在工程量清单中提供的用于支付必然发生但暂时不能确定价格的材料、工程设备的单价以及专业工程的金额。近年来，在招投标时暂估价的比例一般都偏高，这部分价格的最终确定对工程造价产生较大的影响。在跟踪审计时，一要审核暂估价的定价程序，不需要二次招标的，重点对暂估价的确定程序进行监督，确需二次招标的必须要求建设单位采用二次招标的形式确定暂估价，如某体育场项目，暂估价达6339万元，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》，应当依法进行招标；二要审核暂估价，做好暂估价的询价工作，对报价偏高的要及时提出审计意见，确保审计的独立性。

同时为提高政府投资的效益，防止政府投资项目搞形象工程、政绩工程和“豆腐渣”工程，确保政府投资项目的质量和安全。审计机构与各参建单位是监督与被监督的关系，如果在跟踪过程中配合不好，就容易引起项目参建单位的抵触情绪，出现不配合的现象，使跟踪审计工作举步维艰。因此，审计人员在做好政府投资项目跟踪审计的同时，还应正确处理好以下五个方面的关系。

一是处理好与建设单位的关系。政府投资项目建设单位是项目管理制度的执行者，跟踪审计的主要职责是监督政府投资项目建设管理部门的管理行为是否到位，是对政府投资项目建设管理者的再监督。跟踪审计的最终目标是促使政府投资项目规范管理，与建设单位的目标是一致的。因此，在跟踪审计过程中，跟踪审计人员要正确处理好与建设单位的关系，坚持依法审计、客观公正、监督与服务相结合的原则，实现“审”与“被审”良性互动，建立和谐的审计关系，以提高跟踪审计工作的质量和效率，为跟踪审计的顺利开展创造良好的环境，及时发现政府投资项目建设中存在的问题，纠正偏差，提高政府投资项目管理水平。跟踪审计人员按照《中华人民共和国审计法》第五条的要求，应始终把审计的独立性放在首位，处理好监督和管理的关系，应该做到“到位不越位”，只提建议、不参与工程技术、质量、安全等专业内容的管理,不干涉建设单位正常的管理，不参与决策管理，不影响工程进度，始终不离开审计监督职能，帮助建设单位提高管理水平，克服“审计到场，一切绿灯”的片面做法。

二是处理好与监理单位的关系。审计是作为第三者对政府投资项目建设的全过程跟踪，而不具体从事工程的管理，是对工程施工全过程的监督，也就是对监理工作的再监督，促进监理工作规范、发挥监理职责，进一步堵塞政府投资项目建设漏洞、完善项目管理机制。因此，跟踪审计人员要正确处理好与项目监理单位的关系，解决好“监督与被监督”的关系，促使监理单位在项目建设过程中，发现工程变更、隐蔽工程、材料认价、工程质量等施工方面的问题及时与审计部门沟通，跟踪审计人员能及时深入现场勘察、取证、记录，实施跟踪审计监督。

三是处理好与各参建单位的关系。政府投资项目建设参建单位包括发改、财政、住建、国土、水利、环保、招标代理、勘察设计、监察等部门，各部门各负其责，共同搞好政府投资项目的建设，审计部门不仅对工程施工进行跟踪审计，而且还要对上述部门的履责情况进行审计监督，跟踪审计人员要解决好部门之间的协调关系，对于项目建设中出现的新情况、新问题，特别是一些“无法可依、无章可循”的问题，提出合理化建议，督促政府有关部门健全制度，规范管理，发挥审计免疫功能。

四是处理好与施工单位的关系。施工单位是政府投资项目建设的重要单位，工程建设的质量好坏，直接取决于施工单位，跟踪审计人员也应要对施工单位进行审计监督，监督施工单位严格按照施工图纸及经审批的施工方案组织施工，监督施工单位是否与建设单位存在利益输送，跟踪审计人员在坚持原则不动摇的前提下，努力做到从实际出发，具体问题具体分析，客观公正，实事求是，对重大变更、隐蔽工程、材料认价等要通过充分的沟通、协调和意见交换，与施工单位形成共识，使问题得到依法处理，确保政府投资项目的建设质量。

五是处理好与财政投资评审的关系。财政投资评审机构依据财政部《财政投资评审管理规定》对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效；政府投资审计是指审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督，政府投资审计的时间跨度更大、范围更广，可以对项目立项至竣工决算整个过程的各个环节进行监督，也可以进行项目建设后效益评价，同时可以对有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行延伸审计调查，政府投资审计所履行的监督是对财政投资评审的再监督，两者工作并不矛盾，都是根据各自职责开展相关工作。因此，跟踪审计人员要协调处理好与财政评审的关系，充分发挥自身的职能和优势，在聘用社会中介机构跟踪审计时，要与财政评审部门一并确定中介机构，节约有限的资源，共同维护政府建设资金的安全、高效。