浅析省直管县体制

靳培杰

中图分类号：D66文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）06-0000-01

摘要：随着我国县域经济的发展和行政治理环境的变化，行政层级过多导致的高成本与低效率问题日益显现。现行的市管县体制已经不适应县域经济发展的需要，城市成为吸取县域资源的工具，严重阻碍了县域经济的发展，省直管县成为今后发展的方向。省直管县体制改革是一把双刃剑，一方面省级政府能够减少行政层级降低行政成本，更加有效地统筹地区之间的发展；另一方面也会造成省级政府的管理压力剧增，省级政府是否有足够的精力和能力直接对县级政府进行管理，将是实施省直管县体制最先要考虑的问题。

关键词：省直管县；体制；行政成本

1982年，为了打破市县之间的行政壁垒，发展和壮大区域中小城市，中央政府提出要改革地区体制，逐步实行“市领导县”体制。通过县改市和地市合并，地级市具备了管辖县的职能后就成了一级政府。不过这种体制经过近三十年实践的考验，暴露出不少问题，已经不能适应经济社会的发展，对“市领导县“体制改革的现实需要由此而生。省直管县体制改革，是指地方政府行政管理关系由目前的“省→市→县”三级体制改革成“省→市(县)”二级体制，地级市不再对县直接管理，对县的管理由现在的“省管市—市领导县”模式变为“省直管县”模式，其内容包括经济体制、人事管理、财政体制、行政管理及分配机制等方面。从“市领导县”体制到“省直管县”体制的改革发展方向,对于减少行政管理层级、提高行政管理效能、促进中心城市的辐射作用、壮大县域经济，具有重要的现实意义。[1]

一、现行的“市领导县”体制的弊端

（一）“市领导县”体制降低了信息传递效率

当前体制下信息失真程度严重，导致了行政成本的上升和行政效率的低下，与政府机构的“精简高效”原则相违背。由现有的“市领导县”改变为“省直管县”体制，减少一级行政层级，将大大减少行政管理成本，有利于上级政府的政令更快地下达到下级政府，有利于下级政府更好地向上级政府反映基层的实际情况。

（二）“市领导县”体制加剧了市县矛盾

地级市机构膨胀，市县产业趋同，有限的行政区域和无限发展的市场经济区域在矛盾中被人为强制的统一，导致重城轻乡、重市轻县的现象，市县矛盾加剧。束缚了地方经济的发展和行政创新能力的提高。有的市级政府只是重视城市建设和城市居民公共物品的供给，而轻视农业的现代化发展和农民公共物品的供给，成为我国现有的城乡发展不均衡性制度上的重要组成部分。这种行政管理层级只会造成大城市急剧发展和增多，而中小城市发展滞后和不足，不利于人口的合理分布，进而造成人口与资源的不相匹配的矛盾日趋严重。

（三）市县之间财政问题突出

分税制改革后，省级以下常常出现财权层层上收、事权层层下移的现象，造成县域经济突出的问题是“没钱”、“没权”。“市领导县”体制使得市级政府截留了更多财政资源，县里执行地市出台的经济政策及财税政策的力度大打折扣，势必对地市发展县域经济、调整产业布局产生不利影响。许多县级政府的财政所得只够政府机构的正常运转，而没有一定的财政所得用于县域经济的发展和县域民生的改善。县级政府处于政府管理上的低层次，能够更便利地了解民众的需求，如果县级政府掌握足够的公共资源，将更能促进县域经济的发展和民生的改善。

二、省直管县体制的现实意义

（一）更好的促进县域经济的发展

县域经济的发展直接牵涉“城乡二元”问题的解决，也关系到一省的整体经济发展水平。从目前国内县域经济发展的实际情况来看，现行的市管县体制已成为县域经济进一步发展的主要阻碍因素。市管县体制的初衷在于利用城市经济优势带动周围农村经济的发展，缓解城乡二元结构困境。但从实践的效果来看，市对县的带动作用是有限的，这在推动偏远的县市发展方面体现得尤为明显。由于存在行政级别优势，为了满足城市自身发展的需要，市级政府不自觉地把县域经济作为自身发展的附庸，出现地级市和县(市)争夺经济发展资源的局面。这对市、县两级经济实体的发展均有负面影响，而受害最大的还是县域经济。因此，从进一步壮大县域经济的角度出发，我们有必要推行省直管县体制改革

（二）降低行政成本，提高行政效率

现今我国行政机关运行成本较高已经成为一个公认的事实，行政层级过多是一个重要因素。管理学的基本原理表明：随着管理层次增加，机构越发庞杂，维持这些机构运转的成本势必增多。有资料显示，“以一个中等的地级市为例，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万以上，每年光工资就要财政支出2亿左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，全国每年单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上”。省直管县体制的实施，将大幅度地精简机构、降低行政成本。

（三）行政区划演变的历史规律要求回归到省—县—乡三级体制

历史唯物主义认为，社会发展是有规律的，且不以人的意志力为转移。因此，研究并遵照历史规律开展社会实践活动就具有极强的现实意义。“从历代行政区划层级演变的过程来看，两千多年来，最常采用的是实三级，而有时则是虚三级”。自秦始皇统一中国至中华民国初期，历经2100余年的历史。综观我国行政区划发展演变历程，我们不难发现:尽管曾经出现过二级制、三级制、虚三级制和四级制等情况，但归根结底三级制最为普遍，“在我国历史上，610年为虚三级制，占28.7%；600年为实三级制，占28.2%”。从我国行政区划演变历史来看，最终必将回归到最为普遍的三级制。

三、省直管县体制的现实困境

（一）法律的困境

法律法规中规定了某些行政权力必须由市级政府行使。长期以来,我国都是按照五级行政体制建立各种相关制度。行政许可法实施以来,地级市政府部门的某些管理权限得到了相关法律的进一步明确,权力下放反而与现行法律、法规不符合。当前,在强县扩权改革过程中的许多管理权限下放事实上缺乏法律、法规方面的支持。实行省直管县体制，还需要依法界定权限问题。必须从地方组织法上进一步明确省级单位与县级单位各自的权限和关系，避免把北京城里的跑“部”“钱”进,演变为各省城里的跑“厅”“钱”进。到目前为止，我国对省、市(地)、县的职责权限的划分并不是很明确。县级以上地方各级政府职权不清,必然导致争权夺利和推诿扯皮，结果导致管理的混乱和低效率。因此,实行省直管县体制,必须从法律上明确划分省、市(地)、县的职责权限。

（二）行政区划困境

行政区划是在既定的政治目的与行政管理的需要指导下,遵循相关的法律法规,建立在一定的自然与人文地理基础之上,并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素,在国土上建立的一个由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系。它是一种政治、经济和社会综合体。[2]我国省级区划体制存在着影响改革进程的弊端。首先,省级行政区划缺乏自然地理环境依据,不利于自然资源的科学开发和利用。我国许多省级区划都是从旧中国沿袭下来的,在省级区划中突破了按山川地形划分政区的传统，实行犬牙交错的策略，把同一自然地理单元分割给不同的省,不使任何一省具有完整的形胜之地，北向门户洞开，形成以北制南的政治军事控制格局。[3]这种划分方法既不利于科学规划管理和生产要素的流通，也不利于自然资源的合理开发和利用。其次,省级政府战略管理能力低下。我国省级区划面积大、人口多，不易管理。由于改革后县级行政的经济社会管理权得到扩大,在省管理幅度不变的前提下，省对县的直接管理很可能力不从心。

(三)权力、利益博弈困境

我国是单一制国家，中央政府享有最高行政权力，地方政府隶属中央政府，地方权力具有中央授权性。同时地方政府作为一级政府，需要对辖区人民负责，具有促进辖区经济社会发展的职责。在执行精简机构的政策上，中央政府与地方政府是委托人与代理人的关系，都遵循理性最大化原则，把各自的效用满足程度作为自己策略选择的直接依据。[4]这就产生了一个调整中央和地方关系博弈的问题。地方现存的体制设置不仅仅要从经济发展高度着眼,还需要从政治统治的有效性来审视。省直管县的改革推动了省的机构改革，密切了各省之间的经济、政治联系,会不会形成强大的势利威胁到中央的政治统治的权威呢?体制变革的最大障碍莫过于原有体制的惯性作用，原来的体制是经过若干年的缓慢过渡才成型的,省管县这种新的体制要打破现存体制,必然要受到旧体制下既得利益者的阻挠和反对。从根本上说，省管县体制改革实践并非一条坦途，它包括多方利益的博弈与协调,以及省、市、县之间的关系重新确立和各自角色的重新定位。这就是省管县的地方行政体制改革会受到一些隐形抗拒的原因。[5]

(四)区域公共产品供给困境

实行“省管县”可能引发区域性公共品供给危机，因为“省管县”涉及到一个支出责任的分配问题。推行“省管县”改革前，市级财政在调度资金方面有较大余地，体制改革后，支出责任分担还不到位,市级资金调度出现紧张状况。同时,市级原有职能中承担的区域性公共事务管理与公共品的供给成本补偿出现困难。[6]行政和经济区纵横交错又加剧了这一困境。在市场机制下，经济区的形成是生产要素自由流通的结果，城乡之间、地区之间的经济关系将更明显地表现为商品交换关系，区域经济发展是以资源最优配置为前提,依赖行政力量往往适得其反。同时，市场经济体制的确立与运行，不仅使区域间的经济关系日益密切，而且使行政区域的经济结构、社会结构、文化结构受到严重冲击，原有行政隶属关系在经济上日益淡化。[7]特别是在经济发达的匀质型地区,以行政权力扭合在一起的“带”与“管”模式，已不可能按照纵向权力关系高效运行，市场经济的发展必然要打破现有行政区划界限。市管县体制改革通过“虚化地级市”和“强县”，很可能使“婆婆管经济”变为“公公管经济”。原来无论是“大马拉小车”，是“小马拉大车”，至少地级市还能在引导和协调县际竞争协作上发挥作用。而一旦地级市突然虚化，在省级政府管理幅度不变的情况下，很可能加剧各县之间的市场分割和县域竞争。[8]实行省直管县体制，在宏观调控主体上就只有中央部门和省级部门，所以，强化省级在承接中央调控目标基础上自主调控本省区经济社会发展的权力，提高省级调控部门的能力已非常迫切。

参考文献：

[1]缪匡华.省直管县行政体制改革探讨[J].福建行政学院学报,2010（2）；

[2]周振鹤.行政区划史研究的基本概念与学术用语刍议[J].复旦学报,2001（3）；

[3]马述林.论省级行政区划体制改革[J].战略与管理,1996（5）；

[4]卢大鹏.走出政府机构改革困局——地方政府与中央政府的博弈分析与启示[J].中国行政管理,2008（7）；

[5]操世元,姚莉.“省管县”体制改革:动因、障碍与对策[J].前沿,2007（8）；

[6]庞明礼.“省管县”:我国地方行政体制改革的趋势?[J].中国行政管理,2007（6）；

[7]孙学玉,伍开昌.当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例[J].中国行政管理,2004（3）；

[8]朱香敏.“省管县”改革要避免单体推进[N].新京报,2009-02-12。