水利工程优质存量资产开展PPP模式初探

李娟

摘要：目前政府公共管理部门与社会私营资本合作模式(即Public-PrivatePartnership)在水里基础设施领域取得长足发展。本文通过调查各水利工程项目中优资产来论证PPP模式的优越性及其意义，并初步提出PPP模式在水利工程中的运用，也是响应国家倡导水利工程投融资供给侧改革的号召。一定程度上为我国水利工程优质存量研究提供现实依据和条件。

关键词：水利工程;存量资产;PPP模式

目前，我国已经进入经济发展新常态，国家财政收入增幅降缓，因此，中央财政部门对相应的水利工程基础设施的补助资金减少，但作为国家基础设施水平的体现，水利工程能力的降低将直接影响我国的综合实力。在十九大提出九大基础设施网络建设重要内容之一的就是水利工程，目前，国家任然倡导发展水利工程，所以，水利工程所需巨额资金来完善。这些年来，政府在新建的水利工程项目中试运行PPP模式，但由于水利项目的建设周期长，盈利速率较缓，而且，社会资本对此类盈利速率较慢的项目并不感兴趣，特别是资金并不充裕的民营企业。本文主要在水利工程优质资产的层面上展开PPP模式的试运营，帮助政府解决水利基础设施工程的资金不足问题，同时推进水利工程投融资供给侧结构性改革。

1水利新建项目PPP实施进展情况

1.1实施进展

为了吸引社会资本到水利基本设施工程建设中，国家发改委于2014年12月发布[2014]2724号文《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，水利部联合发改委、财政部于2015年3月出台《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，国家发展改革委会、财政部、水利部联合于2015年5月发出“关于开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作的通知”。到2016年底为止，应用PPP模式的重要水利设施工程试点项目已达12个，项目总投资金额达470亿元，这12个项目分别落在广东省韩江水利枢纽、湖南省莽山水库、重庆观景口水库和贵州省马岭水库。落地率为33.3%，吸收有效社会资本34亿元。根据有关资料统计，截止2016年年底，我国相关部门统计到运营PPP模式的项目总数达到743个(含列入国家开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点的广东省韩江水利枢纽、湖南省莽山水库和黑龙江省奋斗水库)，工程静态总投资已达9380亿元，落地率为49.7%;其中水利PPP示范项目共计32个，工程静态总投资达390亿元，落地项目为21个，落地率为65.6%，超过财政部PPP示范项目平均落地率49.7%。

1.2存在的主要问题

统计最近几年的PPP模式下的水利设备新建项目的运行情况，水利基本设施项目一般都具有灌溉、农村人饮用以及防洪公益性的特点，目前来说，政府与社会资本合作模式下的水利项目盈利能力较低(多数PPP模式水利工程的投资收益率低于4%),与此同时新建成的水利工程受水区的用户水价将是未建成成之前的水价2倍，而且供水水价,完全由政府相关部门把控，并不受市场调控，工程运行成本要高于农业灌溉水价；再者，保障社会资本方权益的法律和政策也不健全，《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》尚未正式颁布。收到多方因素影响，社会资本对贸然进入水利工程的PPP项目的信任度不够、项目落地率第、民营企业积极性不强等问题。

2水利工程优质存量资产开展PPP的优势和意义

现阶段，积极参与PPP项目主要是项目所在地当地政府与国有企业合作承担的，但为了防止国有企业与当地政府的负债过高，财政部与2018年3月底印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》；这则通知可能不利于新建PPP项目的组建，但却给已建PPP项目带来了新的转机。改革开放已经40年了，经过这段时期的快速发展，我国水利基础设施工程等领域已具有大量优质存量资产，若能利用即可发电又能城市供水的综合利用水利枢纽，如黄河小浪底水利枢纽、嘉陵江亭子口水利枢纽、黄河万家寨水利枢纽、嘉陵江亭子口水利枢纽、湖南沅水流域、五强溪水利枢纽工程、滦河潘家口水利枢纽、辽宁省碧流河水库、广东东深供水工程。这些综合利用水利工程的水价，上网电价都极具市场竞争力，工程盈利能力强。若将PPP模式应用在上述综合水利工程中，既解决了原先水利建设工程时的资金缺口，使政府债务负担不要太重，又能将优质存量水利资产做更大更强。

3水利工程优质存量资产可采用的PPP模式对已建成运行的优质水利工程，可采用TOT、ＲOT、TOO、股权/产权转让等模式

(1)TOT模式，即转让-运营-移交，指原来主导的政府部门将已建的PPP模式水利工程项目移交给社会资本运营，并将规定计划年数内的总收益与新的社会资本融合投资到新的PPP模式下的水利工程项目中去。

(2)ＲOT模式，即改建-运营-移交，指原来主导的政府部门将全面移交已建的PPP模式水利工程交给社会资本，并有社会资本全权负责后面的运营扩建以及改建项目，当约定合同期满后，将PPP模式水利工程交还政府部门。

(3)TOO模式，即转让-拥有-运营，指原先主导的政府部门直接将PPP模式水利工程项目直接交给社会资本运营，但只拥有所有权和经营权，除非社会资本进行违规操作，否则社会资本将一直拥有该项目的所有权和经营权。

(4)股权/产权转让，指政府部门将PPP模式下的水利工程项目的部分产权与股权交由社会资本运营，并授予新公司的特许经营权，在特定范围和特许经营期内经营特定业务即可。

结论

本文讨论PPP模式的重要性以及其可行性方案。综上所述，可知PPP模式完全可以应用在优质水利工程上，并通过采用TOT、ＲOT、TOO、股权/产权转让等运营模式，既解决了原先水利建设工程时的资金缺口，使政府债务负担不要太重，又能将优质存量水利资产做更大更强，可盘活优质存量水利资产；有利于增加民间资本进入水利工程领域的信心；有利于提高水利工程的运营效率，降低运营费用同时在水利工程优质资产的层面上展开PPP模式的试运营，帮助政府解决水利基础设施工程的资金不足问题，同时推进水利工程投融资供给侧结构性改革。

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