土地综合整治战略顶层设计

李夫

摘要：在分析建设用地总量和强度双控制度下农村土地综合整治改革方向的基础上，以上海市为例，从土地整治顶层设计、实施路径和政策体系等方面，探讨农村土地综合整治转型发展策略和机制。现代意义的土地整治在中国经过了二十几年的发展，其范畴、目标、内涵和方式等都发生了深刻变化，在整治范畴上已由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变，在整治目标上已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地、推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变，在整治内涵上已由增加耕地数量为主向“数量管控、质量管理、生态管护”三位一体综合管理转变，在整治方式上已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩政策、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变，土地整治已经成为建设社会主义新农村、统筹城乡发展的重要抓手和平台。

关键词：土地；综合整治；战略；顶层设计

“战略”指对重大的、全局性的问题的谋略和策划，是对事物发展的内在联系和规律的解答和诠释，是人类根本需求和最佳预期的体现和控制。土地综合整治战略是指导区域土地整治的基本方针，是土地整治规划编制和实施的根本依据，当前中国正处于经济社会发展的重要战略机遇期，为深入贯彻落实科学发展观，解决资源瓶颈制约问题，提高土地综合整治的针对性、前瞻性、稳定性、协调性和有效性，迫切需要研究制定和实施土地综合整治战略。战略顶层设计是从当前中国土地综合整治的战略需求出发，深入结合时代背景切实剖析土地综合整治的机遇和挑战，以科学发展观特别是新型的资源观和资源管理观为指导，以解决突出问题与服务国家发展目标为导向，以任务设定实施为重点，以统筹协调区域整治为核心，以保障措施为关键，提出今后一个时期土地综合整治战略的总体构想。

1.中国土地综合整治战略定位

1.1土地综合整治战略设计的思路

贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会的目标和转变经济发展方式的要求，坚持节约资源和保护环境的基本国策，落实“三个最严格”的土地管理制度。以促进统筹城乡发展、社会主义新农村建设、现代农业发展、城镇化进程为目的；以统筹规划、聚合资金、整合资源为方式；以土地整治和城乡建设用地增减挂钩相结合，综合推进田、水、路、林、村综合整治为平台：优化城乡用地结构和布局，改善土地生态环境，增加有效耕地面积，提高耕地质量和粮食生产能力。协调土地综合整治与耕地保护、产业发展和城乡建设的关系，提高土地资源保障和支撑经济社会又好又快发展的能力。

1.2土地综合整治战略设计的原则

土地综合整治首先要聚焦耕地保护，保障粮食安全；其次要根据区域特征因地制宜，科学规划、统筹整合，实现区域全域规划、全域设计、全域整治、整体推进；三是把握关键，规范健全土地综合整治市场化机制，优化生态环境治理；四是以民为本，充分尊重农民意愿，切实维护农民权益，合理促进解决“三农”问题，推进城乡一体化发展。1）保持耕地数量，提高耕地质量，保障粮食安全。大力开展粮食主产区农田整治，突出基本农田和基本农田整备区土地整理，把适当增加耕地面积、提高耕地质量、增强粮食综合生产能力放在首要位置，确保建设占用耕地占补平衡，确保国家粮食安全的土地资源基础。2）全域规划、全域设计、全域整治、整体推进。根据中国各地区间的区域差异、相互关联，围绕充分发挥各地区的比较优势、促进区域间合理的分工与协作等目标，统筹各区域的土地利用发展，防止重复建设、产业结构趋同，促进区域经济、产业、人口发展与土地利用相协调。3）整合部门资源，吸纳社会资金，健全土地综合整治市场化机制。整合各部门涉地、涉农资金，确保渠道不乱，用途不变，统筹安排，集中使用。通过公开招投标，规范有序引导社会资本进入土地综合整治领域，逐步建立政府为主、社会为辅、村民投劳的土地综合整治市场化运作机制。4）优化生态环境，增强防灾能力，促进土地资源可持续利用。坚持因地制宜、尊重生态规律，保留当地传统农耕文化和民风民俗中的特色和风貌，保护自然、人文景观和生态环境，建设与城镇同样便利但风貌有别的现代农村。整理后的土地环境要更加适合人们生产生活，更加有利于防灾御灾，大力促进土地综合整治健康、有序发展，实现土地资源可持续利用。5）尊重农民意愿。充分征求土地综合整治项目所在地群众意见，争取村民的理解和支持后，按照维护农民权益的原则，做到整治前农民愿意，整治中农民参与，整治后农民满意。并严格控制整治规模，稳妥有序地开展土地综合整治各项活动。6）改善农民居住条件，完善农村基础设施，推进新农村建设。充分发挥土地综合整治在新农村建设和城乡统筹发展中的基础平台作用，推进农村建设用地整治，完善农村配套基础设施建设，大力改善农民生产生活条件。大力推进具有区域特点的农村土地综合整治重大工程建设，使优质耕地集中连片，改善农田水利配套设施，形成机械化耕作条件，实现农业规模化、产业化。一如既往地将土地综合整治作为国家扶贫政策的主要发力点，促进“三农”问题的解决，实现农民增收、农业增效、农村发展。7）促进城乡一体化建设。以城乡建设用地增减挂钩试点为突破口，推进散乱、废弃、损毁、闲置、低效建设用地集中整治，开展存量非农用地整理，稳妥有序合理地开展村庄整治，缓解城镇经济发展用地需求的巨大压力。加大旧城区、城中村土地综合整治力度，不断提高城乡土地节约集约利用程度。

1.3土地综合整治战略设计的定位

根据土地综合整治战略设计思想和指导原则，针对当前土地综合整治面临的诸多复杂问题，中国特色的土地综合整治战略体系应是由战略背景、战略目标、战略任务、战略统筹、战略保障等共同构成的一个多层级系统（如图1所示），整体战略定位为保障经济发展、社会进步、人地和谐、生态友好和可持续发展，其战略内容包括明晰土地综合整治形势和需求，突出当前亟需解决的重大问题，把握工业化、城市化进程中耕地保护和建设用地需求的平衡关系，探讨强化土地作为基本要素的经济技术途径，统筹协调地域异同、城乡差距和区域问题，提升国家可持续发展重大生态安全、粮食安全等土地综合整治支撑战略。战略内容重点在于凸现土地资源和资产属性，推进土地节约集约利用，统筹区域土地资源配置，优化土地利用结构与格局，强化土地社会、经济、生态和科技创新导向，充分体现土地法律、法规与政策对土地综合整治的调控效能。

2.结论与讨论

值得讨论的是：（1）土地整治是以工程为主体的一项农村发展投资项目，而中国农村的问题不是单纯农业基础设施的改善等就可以改变的，需要多元投入、多方共建，需要新型农民到农村去，挖掘乡村价值，激发区域活力。在此过程中，农村闲置资产盘活，城市人力、资本等要素向乡村流动等问题亟需探索政策通道。（2）土地整治标准规范等与现行土地整治目标的匹配度有待进一步提高。随着土地整治内涵外延的拓展，当前土地整治已经成为改善区域生态环境、促进乡村振兴的重要抓手和平台，但土地整治工程建设体系以及预算定额标准难以匹配生产、生态、休闲游憩等多元整治目标的实现。（3）近年来，土地整治由单一类型逐渐转向目标多元、对象多元的综合型整治，郊野公园即是其中典型代表。在建设过程中，因各条线固有标准、制度等难以匹配郊野公园建设需求的情况较多，各条线资金在集中投入的过程中也会因为不同的管理程序、验收标准导致各种冲突的出现，未来需要进一步加强多部门协调配合，共同推动区域综合型土地整治。

参考文献

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