地方政府融资平台转型的对策研究

郭再欣

摘 要：地方融资平台是我国基础设施和公益性项目建设的主要实施主体，在提升城市基础设施功能，改善城市风貌和营商投资环境，推进我国工业化、城镇化进程中发挥了重要的作用。但是，随着地方政府债务风险和压力的不断增大，整顿地方融资平台，加快其市场化转型的成为防控地方政府债务风险的重要举措。本文主要从地方融资平台公司在市场化转型过程中遇到的现实问题，探讨制约其市场化转型的原因，提出实现地方融资平台市场化转型的对策措施。

关键词：地方政府债务 融资平台 市场化转型

20世纪90年代以来，随着分税制改革和城镇化进程的快速推进，地方政府融资平台应运而生，伴随着地方经济的发展，地方融资平台数量和规模不断扩大，成为城市基础设施和公益性项目建设的实施主体，在很大程度上支撑了我国城镇化发展进程，提升了城市基础设施水平，改善了城市风貌和营商投资环境，推动了地方经济的发展。但因为存在运行不透明、地方政府挪用资金、偿还风险极易转移至政府等明显问题，2010年国务院印发《关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知》，提出对融资平台公司进行清理规范，开始探索市场化转型问题。2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）对地方政府债务实行规模控制和预算管理，重新定位融资平台公司的投融资职能，要求剥离融资平台公司的政府性融资职能，明确指出融资平台公司不得再新增政府债务，促使地方融资平台加速转型，逐步走向规范化发展。随后，财政部、发改委、人民银行、银监会等陆续出台一系列文件，加强对地方融资平台融资行为的资产、资质等审核把关，严格控制债务风险，政策的重大调整，意味着地方融资平台公司市场化转型将成为新一轮发展的必然选择。

一、地方融资平台转型遇到的问题

地方融资平台在20多年来的发展历程中，从无到有，从小到大，从少到多，始终受到我国经济体制改革和投融资体制改革的影响。新形势下，融资平台公司要转型升级为经营自主、自负盈亏的完全独立的市场化经营主体，难免会遇到一些困难。

(一) 运营能力不足

地方融资平台是在地方政府的支持和提供隐性担保的情况下发展起来的，管理者由地方政府官员担任，人才结构不合理，高层次投融资人才、经营管理人才、市场营销人才等均储备不足，缺乏现代企业运营管理经验。其经营业务单一，资金主要投向公益类、准公益类城市基础设施项目，尚未建立起清晰的业务运营模式与收益回报机制，市场化程度偏低，投资收益率相对较弱，难以形成由项目投资到资产运营的良性资本循环。同时，经营管理的风险防范意识较低，在融资过程中缺乏对自身实际偿还能力的了解，导致融资平台公司负债累累，单纯依靠自身努力，很难在短期内实现经营业务市场化及实体化转型升级。

(二)优质资产缺乏

地方融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。其后续的注资方式主要是地方政府划拨的土地资产，以及办公楼、公园、道路、绿地、管道等公益类和准公益类资产为主，资产数量虽大，但质量不优，部分融资平台的资本金都以土地资产出资，资产变现能力不强，只有土地等少量资产具有一定的变现能力，如果失去地方政府的支持和保护，融资平台公司的信用度降低、融资难度变大，将成为制约其发展的瓶颈，严重影响其市场化转型的进程。

(三) 债务负担沉重

据财政部公布的数据，截止2019年11月全国融资平台负债余额7．8万亿元，多年来负债率居高不下。由于地方融资平台公司治理结构不健全，担保行为不规范，在地方政府的信用担保下，能够比较容易获得各种贷款，导致出现过度融资，对融资成本敏感度认识不足，对经营成本的管控也远弱于其他市场化主体。其投资主要集中在收益率低、期限较长的公益类和准公益类项目，收入来源有限，难以产生足够的现金流用来偿还到期债务。同时，由于融资平台公司与地方政府的债务关系没有厘清，其融得资金交由地方政府统筹使用，过多承担本应由地方政府偿还的债务，如果存量债务不能及时通过置换方式化解，将成为融资平台市场化转型的巨大障碍。

(四) 治理机制不完善

长期以来，融资平台公司与地方政府的关系模糊、权责利不清，从融资平台公司的成立，到高级管理人员的配置，以及后续的经营管理决策等环节，均受到各级地方政府的强力控制，承担许多本该由地方政府承担的社会服务职能，不能成为真正的自主经营、自负盈亏的公司法人，虽然一部分地方融资平台公司已完成去干部化身份，但实际上还没有与地方政府完全脱离关系，其经营运作在很大程度上仍然受制于地方政府，行政体制和市场机制关系重叠，行政色彩过于浓厚，政企不分、政资不分的问题严重，现代企业法人治理结构形同虚设，许多原本由市场机制自行调节的资源，却因受地方政府主导或控制，造成融资平台公司市场竞争力不足。

二、地方融资平台市场化转型的对策

（一）正确处理融资平台公司与地方政府的关系

融资平台公司绝大多数属于国有独资公司，无论是人事管理还是业务运营都受到地方政府的实际控制。其资产由国资委管理，人事任免由地方政府党委决定，项目由发改委选择，资金由财政部门确定，融资平台公司的自主决策权较弱，政企不分的现象非常严重。因此，要提高融资平台的管理效率，必须进行市场化转型，理顺政府和平台公司的人事关系，改变融资平台公司的管理层由政府任免及政府公职人员担任，使现有管理层脱离行政职务，面向社会公开招聘职业经理人，负责平台公司的经营。

（二）创新运营模式，发展多元化经营

融资平台公司在做好主业的基础上，结合自身优势资源，重新设计运营模式，建立起清晰的市场机制与盈利模式，实现城市资源的规模化、品牌化、高附加值，将外部效应内部化。首先，做强城市基础设施建设和公共服务建设等传统业务。随着我国城镇化的快速发展，基础设施建设仍将具有很大的发展空间，融资平台公司具有广泛的优势资源发展城市运营、产业投资、金融投资等多元化业务板块，包括金融、教育、文化旅游、大健康、生态环境等产业，形成新的利润增长点，由单纯的基础设施投资商向基础设施和公共服务整体解决方案提供商的角色转变，实现多元化经营。其次，大力发展PPP模式。PPP模式，即公私合伙制，是由政府发起的，通过与公司机构建立长期合作关系来供给公共物品的独特高效体制。引入社会资本，不仅能够加快项目进度，还能降低资金成本和债务风险。平台公司要融入国家支持运用PPP模式提高公共服务供给水平和质量的契机，独立或联合其他社会资本共同参与竞争优质PPP项目，特别是热力、污水处理、生态环保、综合管廊、城市交通等优质项目，通过市场化运营获得合理的投资回报，形成长期稳健的现金流。三是建立新型投资管理模式。根据具体项目性质和特点，采取灵活多样的合作经营模式。对社会效益高、经济效益低的公益性项目，原则上由地方政府承担全部融资责任，由财政税收保障支付，通过政府采购形式引进项目承包主体，支持融资平台公司参与项目竞争; 对盈利能力有限的准经营性项目，采取“特许经营+政府补贴”模式，地方政府将项目的经营权与收益权让渡给平台公司等社会资本，并通过税收优惠与财政补贴等方式使项目有合理的收益水平; 对收益性较好的经营性项目，优化考虑市场化手段融资，经测算若收入不足以弥补投入，不足部分可采取财政补贴，支持平台公司与社会资本合作参与项目竞争，发挥社会资本的管理运营优势。

(三) 完善平台公司的治理结构，创新融资方式

融资平台并非公司，其实质是融资工具，身份上的混淆使其治理结构不规范，运营效率低，因此完善融资平台的公司治理结构是实现市场化转型的重要举措。首先，地方融资平台应按照《公司法》的规定建立完善的法人治理结构。法人治理结构既要包括内部控制制度，又要有信息披露制度。在内部控制方面，成立股东会、董事会和监事会，其中，政府以出资人的身份参与董事会监督管理工作；在信息披露方面，公司应定期或不定期向公众公布经营成果、负债现状等信息。其次，融资平台公司应向社会公开招聘职业经理人，提高平台公司项目运营和管理的专业化水平。地方政府或部门更应该扮演外围监督的角色，尽量减少政府人员在平台任职的情况。第三，地方融资平台应朝着市场化方向发展。充分利用市场机制进行融资，引入社会资本，综合采用资产证券化、融资租赁等多种融资模式，将项目收益按照各种资本所分担的风险比例进行分配，不仅可以分解债务风险，还能提高投融资效率。

参考文献：

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［2］孙洁晶、张建新. 地方政府融资平台转型发展路径探究 [J].商业经济，2017（1）.

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[4] 马恩涛，陈媛媛. 我国地方政府融资平台转型发展研究 [J]. 公共财政研究，2017（3）.

作者介绍：郭再欣，男，1965年，河南省开封市人，从事产业经济、区域经济研究。