大连市特色乡镇发展战略思路及路径研究

张路诗

【摘要】当前我国已经全面进入新常态时期，国家在战略层面逐步转变对城乡发展的要求，位于城乡之间的特色乡镇成为高质量城镇化发展的新兴载体。为探索出适合大连自身宏观环境与资源禀赋特征的特色乡镇发展道路，实现大连市特色乡镇宏观层面的统筹与协调发展，本文研究研讨了大连市特色乡镇建设的总体思路，并提出相应建设路径建议。

【关键词】特色乡镇；战略思路；建设路径

1. 特色乡镇的内涵

辽宁省提出特色乡镇是对国家层面特色小（城）镇政策的积极响应。特色乡镇是以行政区划为单元，含义基本等同于特色小城镇。特色小城镇是以建制镇为基础的区域经济社会发展模式，是整合建制镇镇区与农村一体化发展的政府抓手，是有效解决区域发展的一个创新结构。

特色乡镇的着力点都在于“特色”，特别是本地特色资源的打造，这一特色不仅聚焦于产业，具体来说指发扬乡镇的经济、生态、文化方面的特色，杜绝“千镇一面”。基于地方特色而塑造的特色乡镇，将成为更符合新型城镇化要求的主题空间和促进就地城镇化的主战场。

2. 大连市特色乡镇培育情况

2017年5月31日大连市以市政府办公厅名义印发《关于推进特色乡镇建设的实施意见》（大政办法[2017]71号），“十三五”期间，力争在大连市规划建设10个特色乡镇。目前大连市重点推进7个省级以上（含培育）特色乡镇建设，包含国家级特色小镇瓦房店市谢屯镇和庄河市王家镇，省级特色乡镇普兰店区安波镇和庄河市大郑镇，以及列入省级培育名单的庄河市石城乡、瓦房店市复州城镇和西杨乡。

3. 大连市特色乡镇发展战略思路

未来大连特色乡镇主要形成“一个愿景、二类支撑、三大策略、四套机制”的总体战略思路。

1. 一个愿景

未来大连特色乡镇将发展成为一个多元复合、特色鲜明、精致宜居的滨海山水特色乡镇体系。

2. 两类支撑

一类是针对特色资源优势较好的乡镇，以特色资源为支撑，积极打造新兴特色产业，推动特色乡镇的发展；另一类区位条件、发展基础较好的乡镇，依托区位、基础等优势，培育特色功能，成为区域功能体系中的节点。

3. 三大策略

专业化策略。特色乡镇要坚持产业立镇，强调产业的“特而专”，以形成全产业链为目标，实现特色乡镇产业发展“小而精”、“特而强”，打造中国北方特色乡镇建设的大连样板。

精致化策略。以生态文明建设和高质量发展为目标，深度挖掘大连乡镇地区的生态、文化等特色资源，塑造特色风貌，创立特色标识，将“特色”基因融入到乡镇发展与建设的方方面面，打造各具风格的滨海、山水特色乡镇。

集群化策略。要从区域的角度，对特色乡镇的发展和建设进行整体统筹，系统整合特色资源，形成聚合效应，协调特色乡镇建设，实现“和而不同”，促进乡镇联动发展。

4. 四套机制

培育机制。特色乡镇的申报要求、创建规划指南等，为乡镇申报和创建特色乡镇提供指引。

管理机制。市级项目库机制、财政支撑政策等，用以支撑对特色乡镇建设管理和指引。

评估（监督）机制。通过设立一套评价标准对特色乡镇的建设和运营进行年度考评，以保障特色乡镇的可持续发展。动态持续的监测平台的建设，用以对特色乡镇的规划实施和运营情况进行监测、预警和反馈。

保障机制。特色乡镇产业、人才、资金等机制，用以保障特色乡镇健康、有序发展。

4. 大连市特色乡镇建设路径

1. 区域统筹：打造特色乡镇集群，促进大连特色乡镇联动发展

以功能提升为出发点，以结构性优化调整为核心，从市域层面对乡镇功能和空间布局进行战略性调整和格局优化。发挥整体大于部分之和的协同效应原理，将区位、空间相近的分散乡镇通过空间重划与功能重组，形成不同的特色乡镇集群板块。对于不同的集群板块，突出不同的建设重点，培育特色引领的生产性功能和服务性功能的功能性网络，以特色乡镇集群组合实现特色乡镇的能级跃迁，共同参与区域竞争。

2. 城乡融合：合理配置城乡要素，提升基础设施与公共服务水平

通过建设特色乡镇，带动乡村特色产业，推进农业农村现代化，从而实现单向城市化到城乡融合的转变，加速人口在城乡之间流动，资本在城乡之间布局，土地在城乡之间配置。以特色乡镇为空间载体，提高特色乡镇的基础设施和公共服务设施配置标准，推进城乡基础设施建设一体化，城乡公共服务一体化，加快城市资源向农村延伸、公共服务向农村覆盖。推进农业农村的现代化，保持鲜明的特色，优化乡村布局，在尊重不同乡村资源禀赋的基础上，进一步实现差异化的产业发展。

3. 规划引领：对特色乡镇实施差别化引导，以规划引领特色乡镇品牌化建设

针对不同类型的特色乡镇，紧扣其发展定位及地方特色，将城镇空间形态与社会经济发展方向紧密结合，形成目标可行、空间合理的规划方案，指导特色乡镇建设。特色文旅型特色乡镇，应重点挖掘地域特色、民族特色，将历史文脉嵌入城镇格局和框架；生态旅游型特色乡镇，应以全域旅游为目标，城景融合，实现空间、产业、要素及管理对旅游业发展的全方位支撑；精工制造型特色乡镇，应以产城融合为重要理念，在精准定位特色乡镇功能与产业基础上，以人为本、关注品质、打造精致特色，同时要促进产地互动与社区融入；精致农业型特色乡镇，应采取“小特产、大城镇”的策略，突出产地形象建设，以特产形象为线索、提高城镇的吸引力。

4. 产业强镇：因地制宜，探索特色化产业发展路径

目标问题双导向，探索不同类型特色乡镇产业发展路径。农业型特色乡镇，应秉承“六次产业”等新理念，并以优势农业“品牌”打造、农业产业化龙头企业培育、强化人才支撑等为主要抓手，促进农业发展产业化、现代化。制造业乡镇，在“园区化”发展、培育龙头企业、打造特色集群、培育新兴产业等方面实现突破；旅游业乡镇，以全域旅游目的地及全域旅游服务体系为建设目标，实施“集群化”策略、“品牌化”策略、“旅游+”策略及设施完善策略。

5. 政策创新：创新体制机制、形成乡镇发展“先行先试”政策试验的空间载体

在合理规划的基础上，厘清政府和市场在特色乡镇建设方面的职能与职责。立足特色乡镇发展定位，积极寻求与人力资源机构的合作，搭建平台，加强特色乡镇人才建设并通过社会机构网络培育增强特色乡镇对人才的黏性，重视返乡农民工创业和大学生创业，着力为其提供低成本创业空间及创业指导，解决特色乡镇建设的人才和人气问题。在新增指标倾斜供给（特定额度用地指标、以一定标准作为依据奖惩建设用地指标）、盘活存量用地、促进农村土地流转等方面，探索适用于大连地区的特色乡镇土地制度创新。

6. 制度保障：建立考核评价机制，引导特色乡镇可持续发展

坚持“区别考核、动态持续”的原则，对进入特色乡镇创建名单的乡镇实施动态监测，并依据培育方向实行严格的年度考评。引入淘汰机制，以年度考评为基础确定特色乡镇的退出及增补的重要依据。特色乡镇考评需坚持过程考核和结果考核的统一，在大连市层面建立统一完善的监测体系及评估标准，对特色乡镇的投资建设、产业发展、人口流动、经营管理、形象推广等方面进行全方位考核评价。考评结果可作为特色乡镇政策和资金支持、乡镇领导干部考核评价任用的重要依据，以制度设计引导特色乡镇可持续发展。