新时期移民投资精准控制探索

刘荣华

摘要：随着我国社会经济的飞速发展，国家能源结构转型的不断深入推进，水电开发建设将逐步转向综合条件更加复杂的西部地区，“十四五”期间，将以交通条件相对不便，建设环境更为复杂的川、滇、藏等重点开发区域为重点，水电开发的投资控制难度增加。按照“移民先行”的水电开发要求，如何在新时期高效完成移民安置工，为工程建设筑牢基础的同时作好移民投资精准控制越发重要。

关键词：水电开发 征地移民 投资控制

引言

移民安置工作涉及面广，包括移民搬迁、交通、电力、通信等系列工作，关乎地方经济社会发展，移民安置工作被称为“天下第一难”，也体现投资控制难度。一方面移民相关法律法规逐步完善，在移民安置过程中合理合法解决移民诉求难度增长，变相造成投资成本的增加，另一方面随着社会经济发展物价的不断上涨，税费和土地使用成本增加，导致移民投资成倍的增长，对很多中小型水电站而言，毫不夸张地说“电站投产之日，即是亏损之时”。

笔者在川藏两省交界处的藏族聚居区从事水电开发移民工作10余年，如何做好移民工作，为过程建设服好务的同时，控制好移民投资进行了一些深度思考和初步的实践。现将这些思考和实践探讨与大家共享，望为“十四五”期间水电开发提供参考。

一、移民工作过程中存在的普遍性问题

虽然不同水电站建设项目在不同的地区所遇到的问题和困难不一样，不同地方的政府和不同地区民族文化对水电站建设环境的营造会带来不同的支持力度。但，所有的水电站建设项目投资控制在移民工作方面都或多或少存在一些普遍性的问题。

1.施工总布置不精准与投资控制带来不利影响

在水电站开展预可行性研究阶段进行移民典型调查，一般规范要求抽取20%的比例。主要作用是为水电站和移民部分投资提供基础数据。按现行的项目建设管理程序要求，在此阶段无需提供经审定的施工总布置图，建设征地范围与现场结合较差，工作不够细致。同时，项目建设单位和设计单位为了避免当地群众出现“抢栽、抢建、抢种”的“三抢”行为，不便在现场进行深度的范围明确、定桩定点工作，以施工总布置“大而全”的现象较普遍。

再有，设计单位施工专业人员在以上因素的影响下，规划用地时，没有分析建设征地范围对敏感实物指标的影响，只要规划面积满足工程施工需求即可。

后期，在移民安置实施过程中，由于上述施工总布置不精准，必然造成移民概算的增加。同时，由于这种“大而全”的非精准布置，在安置实施过程中需要花费大量的时间和精力解决移民诉求，其结果也得不偿失。

2.实物指标调查不精准给投资控制带来的不利影响。

简单来说，水电站实物指标调查工作就是摸清项目建设征地范围内影响实物的“家底”，移民投资不可控的情况主要有以下情形：

（1）工作人员对调查方法不熟悉，将本不应登记的实物指标进行了登记，本来应丈量零星树木的胸径而按地径进行丈量和登记，房屋丈量按照屋檐滴水线进行测量等等。由于工作人员不熟悉甚至不掌握调查登记的方法，造成实物指标量无形的增加，直接导致移民概算的增加。

（2）移民群众奢望多，移民干部为便于今后安置补偿工作顺利开展，超标进行实物调查登记，引起实物指标量的增加。

4.移民安置实施不精准与投资控制带来不利影响

移民安置实施阶段是切实和移民群众面对面的打交道。签订补偿协议、兑付补偿资金、提供用地地块，均要面对移民群众的众多诉求。这些诉求有合法的，也有不合法但合情的，甚至有些诉求既不合法也不合情，这些工作都要在本阶段进行解决。作为项目法人单位，由于过程建设的迫切性，往往在移民安置实施阶段需妥协，解决移民群众的新旧诉求，以保证工程进度。经对该阶段移民安置工作对投资控制的影响进行了初步分析，认为以下情形会引起移民投资超概算：

（1）枢纽工程建设区用地缺乏规划性，造成用地面积增加。

（2）施工单位建设行为不规范，用地随意以致超范围使用造成影响。

（3）施工建设行为缺乏管理，安全文明施工标准低，其乱堆、乱弃、乱倒和乱跑的情况突出，为后期复垦工作增加了难度和工程量。

三、新时期精准移民投资控制的措施

从项目建设管理角度出发，着眼移民投资控制，多渠道、多方式、全方面对移民工作进行了分析，对新时期精准移民工作进行了初步探索，总结了切合实际的精准移民工作方法，经过了一个项目的实际检验，其方法很具有现实意义。

1.靠前移民工作，在预可行性研究阶段将移民工作深度做够。

由于预可行性研究阶段工作的特殊性，项目法人单位与设计单位派出素质过硬的管理和技术人员，实际查勘建设征地范围的每一个点。一方面要看建设征地范围涉及地块是否优化，是否符合节约用地的要求；另一方面要看建设征地范围是否涉及敏感实物指标，如果涉及应在预可行性研究阶段就将其调出建设征地范围；分析建设征地范围面积是否合理，对规划施工场地不合理的应及时进行调整。只有靠前移民工作并做好“三看”，选择投资最优、用地面积最合理、供地最方便的即可。

2.精细库区摄像，提高实物指标调查精度。

随着科学技术进步，摄影器材等硬件设施和技术手段不断提高升级。采用高清摄像器材开展建设征地范围摄像，同时涉及范围细部的逐一扫描式摄像已经能够做到并满足开展工作需要。结合库区摄像3D成像技术，为库区摄像成果增加了含金量。但3D成像成果对阅读设备的要求较高，不方面便携设备的读取。

3.严丝合缝的开展用地调查。

由于现阶段国土空间规划成果未发布，在实物指标调查过程中，或多或少会出现地块图斑重叠、土地现状与利用现状图不吻合、不同系统（国土、林草）对同一宗地认定不同等等。这就要求专业项目调查单位提前收集土地、林地和草地利用现状图，将重叠部分提交联合调查组及政府组成局商定处理。

4.精细用地规划，建设征地补偿适度超前。

实施阶段，由于征地的难易程度不同和建设影响等因素，有超前征地的现象发生，被一度造成财务成本的增加。但在执行层面往往呈现的是，因水电移民建设征地补偿政策性调整，其建设用地补偿标准随省（市）人民政府公布的耕地年亩产值（片区综合地价公布）而调整，且这种调整呈现上升（或增加）趋势。提前规划好用地计划并避开政策调整年限，这种隐形节约投资成本的方式往往被忽视。再有，精细用地规划还涉及大宗地的使用规划问题。按照临时用地恢复的工程角度思考，对大型渣场等大宗用地前进行认真规划和严格使用管理，后期复垦（恢复林业生产条件等等恢复原貌的工程）工程的难度和工程量都会降低。