广西灵川县老年协会嵌入农村失能老人养老服务的行动研究

宁永 康年豪 谢佳艺 林威 韦畅

摘要：在当今农村人口为"老龄化"、家庭人口"空巢化"的趋势情况下，农村空巢老人中的家庭养老服务问题会日益严重。老年协会项目将是推动我国基层老年事业协同创新一体化发展新战略构想的一种最现实重要综合服务支撑载体,全面统筹地解决好中国农村面临的大龄失能老人如何健康有效养老等社会问题,协会项目建设将会首先从老龄资源供需之间协调，利用关系理论的基础研究新视角层面上的出发，借助老龄化社会供需理论、福利多元主义理论，探索如何以基层老年协会机构自身力量为主体,构建综合老年服务供给需求信息资源的沟通协调机制与管理服务主体传递沟通信息桥梁，倡导管理需求和供给需求各责任主体部门间进行多方协调有效的合作，按管理特需进行定向管理供给，精确的服务主体识别，从而形成了遍及全国农村区域的失能独居老人多层次、立体化的居家社区和居家社区养老的管理及服务的方法体系,并试图将此体系方法达到中国老年协会倡导的促进广大农村地区的失能居家空巢老人与居家社区养老管理服务机构资源深度整合的最佳实践之路径探索及科学探究之终极目的,助力中国发展农村社会的失能空巢老人及居家养老服务,提高失能老人生活水平。

关键词：老年协会、农村、失能老人、养老服务

一、灵川县老年协会嵌入农村失能老人养老服务的供给现状分析

以维护国家长治久安为重要目的进行的新型现代农业乡村共同体项目建设具有重要的战略意义。互助养老工程作为新型农村社会共同体发展建设方式的最重要实践切入点，既是中国农村低成本应对我国人口持续老龄化挑战的一种重要现实途径，也是促进乡村文明振兴升级的一条重要实现环节。因此，本项目将以广西灵川县作为调查地点，进行老年协会嵌入农村失能老人居家养老服务的相关研究。

我国正面临人口老龄化的严峻挑战,根据国家统计局最新公布的统计数据，2019年我国的人口总数为140005万人，从人口的年龄构成来看，16至59周岁的劳动年龄人口为89640万人,占总人口的比重为64%；60周岁及以上人口为25388万人，占总人口的比重为18.1%,其中65周岁及以上人口为17603万人，占总人口的比重为12.6%。数据显示,预测2020年中国失能、半失能老年人口数量为4250万人,占比为17.0%^[1]。而预测2030年、2050年中国失能、半失能老年人口数量分别为6290万人和9600万人,占比分别为17.0%、20%。

由于随着人的年龄增长身体机能会快速下降、器官老化、各类慢性病发病率增长导致失能老人或者是半老年失能症老人寿命缩短的速度都将随之逐渐加快。失能老人不同于一般老人，其本身有着失能和老年的两重特点,这就造成了其需求多样化、养老问题复杂化。而政府、社区和社会组织对其了解程度极其有限,往往将失能老人的养老问题普遍化、边缘化。将失能老人同一般老人一样的养老服务资源供给，实际上远远不能满足失能老人日常生活、医疗护理、精神抚慰等各方面的需求。

2. 农村失能老人养老服务存在的问题

据我们调查，由于近年来我国西部城乡、区域部门间服务经济结构与社会养老及服务业规模发展结构的长期不平衡，我国部分农村社区养老照料服务和产业、老年社会工作人才和社区医疗资源要素的市场供给严重滞后于发达城市，供需结构严重失衡。大部分农村高龄失能空巢老人资金来源仅有政府补贴养老金和儿女给的生活费，可能连基本需要的家庭医疗与护理条件也不能享受，其家庭养老照料问题还亟待研究解决。政府应统筹考虑好农村各类失能高龄老人家庭的居住特点，满足其对家庭养老条件的一些差异性需求，从而有效提升当前农村适龄失能空巢老人居家自助养老保障服务的水平。

失能症老人由于各种人体生理机能活动的机能日益退化,完全或者渐渐丧失各种生活与自理能力。本项研究还整理研究了中国老龄科学研究中心等关于中国老年人口社会自理经济能力指标的社会调查的数据,选取了失能老人的主要判定参考标准:"吃饭、上下床、洗澡、上厕所、穿衣和室内走动"6项指标,考察我国失能家庭老人口的自理生活能力。最具有基本生存自理劳动能力者中仅"吃饭"一项,"做不了"的老人总数已经高达全国9.6%,其中"做起来困难"的高龄老年人已经占中国全部自然失能老年人数量的3.4%。其他社会生活和必备劳动自理活动能力"穿衣"、"上下床"、"上厕所"、"洗澡"、和"室内走动"等活动技能做得起来有困难的失能老年人大约占着我国所有失能老人数的4%-10%^[2]。通过以上两组数据分析，我国有近五成的失能障碍老人普遍表现出了日常生活能力有所欠缺。失能老人自身的各种日常社会活动处理能力相对缺失,导致使其生活失去的全部功能或部分日常生活自理能力,这本身就导致了老年人困难的基本日常生活和照料生活需求，并且失能老人本身的自理能力明显欠缺也会使得更容易生病导致心理健康等状况欠佳，对家庭看护以及照料方面的精神需求自然就得更加的迫切。随着其年龄范围的进一步增长，老年人患病的几率会在近几年逐渐增加。失能老人可能因为部分正常生活照料能力过早丧失，以及其生理机能进一步的逐渐退化，其生理健康保障状况正在逐步下降，因而未来对老年护理等服务的需求更加迫切。临床死亡率调查结果显示:失能症老人卒中症的总体患病率高达96.3%，远远高于同期占整个全国老年人死亡及未患过主要临床慢性病老人死亡率的社会平均比重。失能型长寿老人在其中至少患有过一种类型重要慢性疾病者约占43.1%，患其他另有两种次要疾病者也大约仅仅占去了35.0%，患了其他另外三种基本类型以上及另外一种类型以上次要的疾病者约占18.2%。由此再进一步综合分析，我国现有的老年人中患过这些类慢性病患者占总人口的比例显然已达相当大，约为总人口的90%

^[3]。因此，失能老人需要专业有效的医疗护理指导服务和专业手术治疗方案来逐步缓解其生存痛苦。

三、农村养老服务供给缺失原因分析

我国卫生部民政部的统计数据报告显示，我国拥有现阶段老年康复福利护理机构达28080个，各类专业老年护理福利照料机构已能接受收养残疾老年人近232.2万多人，并每年向为全国老年人平均提供363.4万张的床位。对高龄失能症老人的服务数量还仅是占有全国老年人总数份额的近1.6%^[4]。可见，我国目前老年康复护理人才的长期需求规模和人力资源供给都出现在了一次严重供需失衡。我国还有一些其他老年福利机构，目前我们的社会医疗硬件设施水平严重不足以及其他老年人护理机构专业配备的医护专业人员素质不像之前那么高，成为了限制我国一些地区老年福利事业继续向前的发展的又一瓶颈。

以广西灵川县作为调查地点，进行老年协会嵌入农村失能老人居家养老服务的相关研究的过程中，我们总结研究我国和目前现阶段已经开展了的统筹城乡老年福利机构管理规范化体系建设考察过程中，仅有不足于60%以上的城乡公办社会养老机构康复福利机构中是能保证配有老年病专科医疗室，配有老年护理康复医师及专业理疗室医师的机构还不足20%。有将近22%的居家式养老及护理养老机构里几乎没有专科理疗室医师和任何其他护理专业类型的医生。在偏远农村地区状况更为严重，农村中的居家养老照料机构缺少专科医护人员管理的比率超过60%。农村人口中至少有50%的社区养老看护机构并没有聘正规上岗的助理医生。调查中数据亦显示，在各专业类老年养生护理照料机构从业者中实际接受进行过系统专业技术培训学习的老护理员数量不超过30%，取得初级老年养生护理员上岗资格证书及在考核上岗资格证书人员数量不足3成。

四、对农村失能老人养老服务供给提出的意见

1. 农村五保失能居家老人康复照护仍是一个新农村时期中的社会重大政策挑战问题与社会保障政策体系创新重点。

当前农村快速老龄化挑战的两个核心议题主要在于有效回应来自农村各地的长期失能家庭老人家庭照护需求危机，特别重点是我国在县域经济水平仍相对状况较差、乡城地区大规模劳动力人口集中迁移、家庭老年照护保障功能仍日趋大幅下降的实际背景作用下，农村老年人面临重度社会失能和照护缺失问题正在逐步凸显，成为突出难点问题^[5]。日益攀升中的严重失能家庭照护服务成本压力，还随时可能对未来农村家庭长效和反社会贫困政策产生负向影响，有一批重度农村失能家庭老年人居住的低收入家庭还很大可能因此成为当前农村更易导致增贫甚至返贫风险的一类重点风险对象^[6]。考虑到现阶段农村地区重度城市失能家庭老年人生存照护服务成本攀升和财政负担压力，我国加强农村社区失能居家老人服务照护保障的各项公共养老政策应进一步着眼于适度多元化和倾斜性，践行选择性回应的思路。

一方面,家庭、政府、社会、市场力量均将无力独立承担中国农村部分失能家庭老年人的社会照护成本，不断快速攀升下来的这种巨额养老负担将可能导致任何一个社会福利主体彻底破产，所以，照护社会主体更应同时具有社会多元性特征，多元的主体如何共担社会压力仍是未来重要探索方向。另一方面，应抓紧进一步加强和规范各个参与主体关系在医疗失能人照护工作责任方面中的内容，特别是注意处理平衡好各级政府和(国家)卫生部门与其他相关这几方与主体利益的平衡关系。家庭应被视为社会照护家庭的首要监护责任主体,而基层政府则仅是承担对"溢出"家庭未成年人的特殊照护的责任^[7]。而且，政府应当考虑优先地承担其"兜底"监护人责任义务;同时,应当进一步积极利用由市场、社会所提供的更多高质量的未成年人照护服务与供给。在农村有限资源供给约束机制下，各利益主体充分参与保障农村人员失能性照护资源的适度多元化合理性和有次序性，是加强农村人群失能性照护制度公共的政策模式创新和法律体系规范化建设推进的关键。

养老对政府而言，其职责最为核心的一点是正确界定组织自身与角色，要着力避免服务错位、越位现象和服务缺位等等问题。其中，核心关键是统筹做好社会兜底保障和各类适度公共普惠老人照护与服务和资源产品的有序供给，并要处理好政府兜底责任与公共服务适度和惠普之间的协调关系问题。

（二）政策资源供给分配和福利模式设计创新中要结合整体来考虑政府隐性成本、显性成本投入与政府损失。

照护养老成本结构和政策压力设计具有多学科维度、多组织形式、长时间持续等特点，本课题组研究中测算得出的中国农村社区重度伤残失能性老年人综合照护服务成本水平和支出压力，是基于将社区总体的照护养老成本进行货币化调整的分析结果。事实上，由于在居家单位(社区)集中照护机构中向家庭成员子女或供养亲属免费提供的少了相当部分集中照护机构服务或者可能主要属于给非劳动年龄、非就业人群家属(如配偶)等提供额外的集中失能集中照护机构服务。所以，并没有全部变成对家庭进行实际服务的法定财务支出，即其相应形成的集体失能分散照护的成本实际上并没有发生显性化。然而，隐性化的、没有完全显性化的照顾成本却同样更值得引起关注

^[8]。

这在一方面包括了照护者自身在闲暇时间、工作机会成本和社会收入水平差距等几个方面出现的种种隐性成本损失因素;另一方面，还应该包括被照护者所面临的生活精神压力、身心健康发展压力，以及未来由于自身社会环境参与意识不足而带来的潜在的社会身份隔离压力等现实问题。同时，由于一些老年照护者专业性能力提升不足、投入大量的资源精力投入能力不足等一些管理方式问题，还有将很大可能进一步增加老年严重失能问题或者在老年人生活质量严重下降这方面带来的重大意外死亡风险，这就已经成为在包括目前中国部分家庭老人日间照护养老机构运营中一个十分常见的潜在风险。无论以后遇到其他何种社会福利损失与情形，农村部分高龄失能和高龄老年人家庭的未来生活都存在其它农村各类的老年福利相关的损失问题与风险。此外，对未来这些投资隐性风险的成本、显性收益成本因素影响的一种理性认识，也无疑会进一步的有助于普通读者清晰理解对未来我国居家养老中心(社区)的老人日间照护模式体系构建和老年福利机构儿童日间照护服务模式建设的具体投资组合策略选择以及盈利模式选择。我们觉得并不能因此片面认为收取农民子女居家及分散村庄(社区)基本生活设施照护杂费才是一项十分的节约与合理可行的举措。政策的有效供给约束机制创新和社会管理的模式创新改革方式创新我们更不能太轻易忽视农村失能老人的照护性费用和隐性的成本^[9]。因为，这同样是福利损失，同样会影响个人、家庭和区域发展。不论是显性成本、隐性的成本，其带来的福利损失的"最终结果"是一样的，应被同等重视和应对。

（三）要依法正确选择我国农村老人失能家庭照护人的具体政策路径。

本课题研究调查结果中显示，农村居民仍无力完全建立这样一个完全自筹式保险的护理成本综合分担筹资计划体系(保险计划)框架，这一点在一定程度也突显出了国内当前的农村儿童长期护理保险设计建立存在的重大挑战。基于目前国际经验借鉴和我们国内工作实践，在短期框架内逐步建立出一个国家以家庭照护或救助对象为主体筹资的国家失能长期照护保障筹资制度方案，进而最终实现国家政策风险兜底，在一个中长期里建立出一个可以由相关国家政策主导参与和农户共同自主筹资购买的家庭长期护理保险，是当前农村居民开展失能短期照护保险筹资方式的唯一可行逻辑路径。

针对广大农村家庭日益趋于严峻的生存老龄化面临风险因素和生活照护服务需要，特别是在面对当前日益持续攀升高的城镇农村生活失能家庭照护资金负担、压力，应首先通过逐步改善国家现有津助补贴支付政策，整合救助资源、优化供养结构，优先创造条件将自身经济条件困难、家庭实际照料人无力支付的贫困失能高龄老年人先行兜底，给予长期照护服务救助^[10]。长期框架时间内，国家财政部门首先应全面研究分析与考虑建立全国居民医疗保险制度需要的各类政府承受能力情况问题和基金穿底的各种风险，逐步地建立出一个真正能够由整个国企集体主导共同投资建设和所有城乡居民集体(与家庭)或三方政府共同主导负责总体筹资及运营工作的城镇居民健康医疗长期护理保险基金总体年度筹资或投入计划方案，特别注意要直接地针对国家财政兜底性保障对象和一些特殊倾斜性人群，国家财政部门更要重点地加大针对其特殊财政需求的定向支持及补助保障力度。当然，在现阶段全国仍有条件重点支持项目的广大边远困难地区农村地区仍应注意大力宣传，鼓励农村企业可通过建立金融市场和广泛引入多种社会互助筹资的互助扶贫资金机制形式而来提供财政多元化金融筹资支持。

参考文献：

[1]贺雪峰.如何应对农村老龄化——关于建立农村互助养老的设想[J]．中国农业大学学报(社会科学版)，2019，36(3):58-65.
[2]刘昊，李强．子女照料对农村失能老年人精神健康的影响——来自中国家庭的微观证据[J]云南民族大学学报(哲学社会科学版)，2020，37(2):104-116.
[3]李燕凌，高猛. 农村公共服务高质量发展:结构视域、内在逻辑与现实进路[J]行政论坛，2021，28(1):18-27.
[4]于东山．跨界公共物品供给碎片化与协同治理系统[J]系统科学学报，2021，29(3):78-83.
[5]廖小利.农村失能老年人长期照护服务需求及影响因素分析——基于湖南的实证[J]人口与发展，2019,25(1): 119-128.

[6]乔晓春.北京市养老相关资源整体状况分析[M].北京:华龄出版社,2018:142.

[7]加快推进老年人日间照料中心建设共同推动我市养老事业加快发展[N].东莞日报,2019-07-24.

[8]全市养老服务机构达45家[N].东莞日报,2019-09-11.

[9]第七次全国人口普查公报（第五号)——人口年龄构成情况[R].北京:国家统计局，2021.

[10]中国发展报告2020:中国人口老龄化的发展趋势和政策[R].北京:中国发展基金会，2020.

广西灵川县老年协会嵌入农村失能老人居家养老服务的行动研究

区级

项目编号：20211154084