建筑企业如何应对政府投资项目概算控制对结算的影响

王童

摘要：工程结算本是平等民事主体之间对于工程造价进行确定的行为，同样应遵循双方当事人意思自治的原则。针对现实中存在的政府投资建设领域管理制度不完善、国有资金浪费严重等问题，应当在法律规定的框架内，多措并举，通过加强综合治理措施加以解决：加强对建设单位追责力度，对审计中发现的超概算、超预算等问题，强化建单位本身的行政责任和有关责任人的责任。对施工单位虚报、重复计算工程量等问题，可以通过民事仲裁或者诉讼等途径解决。对建设单位和施工单位恶意串通骗取国家资金的，可以通过合同无效等法律规定的制度解决。

关键词：建筑企业；政府投资项目；概算控制；结算

前言：建筑企业，近些年来有政府投资工程，在竣工结算时，建设单位以结算超过投资概算为由一直不予以办理结算，给建筑企业带来很大的压力。作为建筑企业的公司律师，对于如何应对竣工结算超过投资概算的风险，有几点思考与同行们一起讨论：

1《政府投资条例》及地方配套规定的出台对建筑企业产生重大影响

政府投资领域的第一部行政法规《政府投资条例》（以下简称《条例》）在2019年5月5日正式出台，于当年7月1日起实施。《条例》共七章三十九条，对政府投资决策、实施、监管、责任追究等问题进行了全面规定。《条例》第二十三条第一款规定“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。其第二款对于超过核定投资概算的情况同时留下政策口子，即“因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理”。地方政府也相继出台了相关规定，如《某市政府投资管理办法》已经2020年11月13日市第五届人民政府第118次常务会议审议通过自2021年1月1日起施行。

2工程建设中估算、概算、预算、结算、决算的区别和联系

2.1要了解投资概算对竣工结算的影响，先要清楚估算、概算、预算、结算、决算的区分。如图1。

图1各个阶段中估算、概算、预算、结算、决算的区别和联系

2.2估算也叫投资估算，发生在项目建议书和可行性研究阶段

估算的依据是项目规划方案（方案设计），对工程项目可能发生的工程费用（含建安工程、室外工程、设备和安装工程等）、工程建设其他费用、预备费用和建设期利息（如果有贷款）进行计算，用于计算项目投资规模和融资方案选择，供项目投资决策部门参考。

2.2概算也叫设计概算，发生在初步设计或扩大初步设计阶段

初步设计或施工图设计图纸，概算指标、概算定额以及现行的计费标准市场信息等依据，按照建设项目设计概算规程，逐级（单位工程、单项工程、建设项目）计算建设项目建设总投资。

2.3预算也叫施工图预算，发生在施工图设计阶段

以建筑安装施工图设计图纸为对象，依据现行的计价规范（建设工程工程量清单计价规范、相应工程的工程量计算规范），消耗量定额，人材机市场价格，费用标准，按照建设项目施工图预算编审规程，逐级（分项工程、分部工程、单位工程、单项工程）计算的建筑安装工程造价（项目要求时，还要汇总为建设项目建设总投资）。

2.4结算也叫竣工结算，发生在工程竣工验收阶段

在建筑安装施工任务结束后，对其实际的工程造价，进行核对与结清。结算一般由工程承包商（施工单位）提交，以招标文件选定的计价方式，依据施工合同，实施过程中的变更签证等，按照合同规定、建设项目结算规程以及清单计价规范，完成的施工过程价款结算与竣工最后结清。

2.5决算也叫竣工决算，建设单位对完成的整个项目从筹建到竣工投产使用的实际花费，所做的财务汇总

竣工决算的成果文件称作竣工决算书。竣工决算书由竣工财务决算说明书、竣工财务决算报表、工程竣工图和工程竣工造价对比分析四部分组成。

3.投资概算和竣工结算有以下区别

3.1编制阶段及所起的作用不同

概算编制在初步设计阶段，并作为向国家和地区报批投资的文件，经审批后用以编制固定资产计划，是控制建设项目投资的依据；结算一般编制在竣工和竣工图阶段，由预算+设计变更+签证组成，它起着建筑产品价格的作用，是工程造价款。

3.2编制依据不同

概算依据概算定额或概算指标进行编制，其内容项目经扩大而简化，概括性大；结算则依据预算定额或清单进行编制，其项目较详细，较重要。

4.建筑企业在缔约、履约中均应谨慎应对结算超概算带来的风险

在《条例》实施之前，当出现需要发包人承担价款的设计变更、工程变更的签证等事项超过投资概算价格时，只要承包人举示了设计变更资料、双方对工程变更引起的价款增加的签证等证据时，法院裁判对于建筑企业要求增加的工程价款部分一般予以支持。但在《条例》实施之后，对于结算超概算的情况，在未经原上级设计概算部门批准之前，结算审计单位不会审定结算，建设单位在审计单位未审定情况下也不会同意办理结算，并且在建设单位长时间不能取得上级部门对于结算超概算审批的情况下，双方必定产生结算争议，那么建筑企业如何应对，有以下几点思考：

4.1招投标及签订合同时应要求发包人提交设计概算资料

建设单位在对于今后价款的设计变更、工程其他变更等都会更加谨慎，不排除在施工合同中作出设计变更等不再另行增加工程价款的约定，届时承包人能否获得设计变更等增加的工程价款将存在重大不确定性，如果承包人依然秉持过去的观点，很有可能会承担较大不利后果。

4.2对于可能超概算的工程变更调整事项应要求发包人事先履行概算调整审批手续

施工中在出现变更事项时，发包人为了加快工程进度，通常会要求承包人先施工后完善手续，承包人为了与维持与发包人的关系往往不会停工等待发包人完善手续，因此承包人往往在竣工时甚至结算时还在办理工程变更引起的签证手续。现在为了避免超概算引起的风险，承包人应坚持发包人应先取得超概算审批手续通过后再继续施工，否则承包人有权停工并要求工期和费用身份证，直到发包人取得超概算审批手续审批手续。

4.3若已经出现结算超出概算的情况，在发包人已经办理了同意变更、甚至签证手续情况下又以超概算为由不予以确认结算和支付工程。竣工结算是发包人和承包人之间的民事行为，设计概算本身是对发包人对投资控制的要求，因发包人原因超出概算以后不能要求承包人来承担不利后果。《条例》属于国务院颁布的行政法规，其中关于结算不能超概算的强制性规定应是约束发包人的，如出现未经审批程序的结算超概算情况，应由发包人申请取得超概算的审批手续，不能取得的则由发包人自行承担《条例》所规定的对投资控制不到位的行政责任，但不能因此限制、否认承包人要求据实结算的权利。

结束语：

综上，建筑企业应当认真理解吸收《条例》的条文内容，妥善应对《条例》实施后带来的影响，同时司法审判也应正确理解《条例》中于概算控制的内容，不能简单以结算超出概算为由否定建筑企业要求，办理结算的正当民事权利。

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