新形势下基层乡村治理探析

刘中兴

乡村治理是社会治理的基础和关键，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十九大提出乡村振兴战略，强调要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这是我们党站在新的历史方位，对乡村治理做出的重要要求。因此，在乡村振兴战略背景下，从乡村社会所处发展阶段的实际出发，遵循乡村社会发展的规律，加快构建以村民自治为主体、以农村法治为准绳、以乡村德治为基础的乡村治理体系，显得极为迫切和十分重要。

一、新形势下基层乡村治理现状

我国的乡村治理经历了极为丰富的朝代更替、时政演化与管理模式的变迁，即使是在新中国成立以后，乡村治理与乡村规划也经历了从单一走向多元驱动，并向着跨界协作的方向发展。

（一）“官民共治”的现状

镇街政权的治理属于国家行政的范畴，村民自治具有社区自治的特征。在乡村治理的综合体系中，乡政包含村政的内容，村政渗透着乡政的要素，乡村治理的行为与制度具有“官民共治”混合性质。

（二）“党的领导”的现状

镇街党（工）委与村党支部是领导与被领导的关系。这种领导体制一直是维系国家与乡村社会政治联系的主轴。党支部建在村庄是中国基层政治体制的特色，也是当领导农村工作的重度保障。村党支部是农村各项事业和各种组织的领导核心，实质上是党的执政权在农村社会的贯彻或延伸。镇街党（工）委对党支部直接全面的领导，使乡村两级基层党组织结成了类科层制的组织结构，这种结构使得农村基层党组织具有“准政府”的功能特征。

（三）“政府指导”的现状

《村委会组织法》规定，镇街政府（办事处）与村委会是指导与被指导的关系，不是科层制意义上的上下级关系。镇街政府（办事处）对村委会的权力，不能像镇街党（工）委对村党支部的那样直接领导，而是要通过指导、协商、合作等行政措施来实现。显然，这种制度设计的着眼点之一就是为了减少政府对村委会的行政干预，增强村委会的自治能力，拓展农村社会的自由度。但在现实生活中，镇街政府（办事处）干部习惯于把村委会看做自己的下级机构或“腿”，习惯于采取行政命令的方式，这就难免与村委会的自治性质产生冲突和矛盾。

（四）“两条纽带”的现状

在现实的制度框架下，镇政与村政之间依赖两条纽带而连接起来，一是以党组织系统为载体的“党的纽带”；二是以政府系统为组织载体的“行政纽带”。上级强调加强农村基层党组织的核心领导地位和战斗力，目的是通过强化“党的纽带”，来保障村庄不脱离国家政治控制范围，使“村民自治”不至于演变成不受制约的“村堡政治”。这两条纽带自上而下地在村庄社区交织，导致村庄二元权力决策之间的矛盾以及调节，在很大程度上取决于上级党政关系及其变化。

二、新形势下基层乡村治理面临的问题和挑战

（一）制度建设不力

当前镇街的社会治理仍然是大包大揽式的集权型社会管理，解决社会矛盾仍然是由上而下的行政性管理，且是广泛的介入，而现实中又出现群众对镇街政府（办事处）的“高依赖、低信任”怪圈。没有充分发挥制度建设对村内事务的规范化管理，造成了现在“重事后管理、轻事前管理”“无事不治理、有事就抢救”的问题。

（二）村级队伍老化

农村干部普遍存在“一高三低”现象：即年龄高、文化低、技能低、致富本领低。近年来，新当选的支村两委干部中，外出打工的逐年增多，再加上村干部得到的关心照顾和教育帮助少，一部分村干部荣誉感、责任感淡化，在很大程度上挫伤了相当一部分青年农民要求进步的政治热情，从而加剧了农村干部队伍结构不良的现象。

（三）农民参与不足

目前居住在乡村的村民政治参与意识比较薄弱，他们一般受教育层次比较低。对于乡村如何治理促进乡村发展，处于被动状态。乡村居民主要从事分散型的生产活动，因而在观念上比较保守、目光相对比较短浅。部分村民甚至存在侥幸心理，认为目前乡村治理的困境依靠政府就能解决，只要乡村贫困，政府就会一直提供帮助。

（四）乡村产业匮乏

大部分乡村地区，受地理环境、交通运输、配套设施等方面的影响，主要依靠农业种植、家畜养殖等维持生活。忽视当地对自然资源的保护和利用，从而造成当地乡村资源使用不合理，阻碍乡村集体经济发展。即便目前部分乡村地区发展“民宿”“乡村旅游”，出现出的形式也是“碎片化”规模相对较小，加之今年新冠疫情冲击和管理理念、创新意识落伍，也受到严重阻碍。

三、新形势下提升基层乡村治理能力应对策略

（一）优化乡村治理模式

农村集成社会问题很多，乡村管理人员与基层带领人员利益问题并非仅仅体现在表面上，也不只是满足现阶段既定的利益。对此要注重对监管机制的完善，不断优化乡村治理模式，做好治理模式运行监管工作，推动监管机制的发展，确保乡村治理模式发挥出应有作用。可以制定多元化治理结构应变方案，实行乡村监管机制、民意监管机制和社会监管机制，有效防止出现贪腐问题。还要注重提升乡村德治软实力，加大社会主义核心价值观的宣传教育，充分汲取传统村规民约中蕴藏的乡村治理智慧，结合时代要求进行创新。深入挖掘农耕文化蕴含的优秀思想观念、人文精神、道德规范，充分发挥其在凝聚人心、教化群众、淳化民风中的重要作用。

（二）全面加强制度建设

制度建设应以权力结构关系为基础，并影响乡村治理的进展。增强乡村治理的制度权威首先要在顶层设计方面形成卓有成效、高效严格的制度规范，保证乡村治理的全局性、战略性、根本性的正式制度优先，避免上有政策、下有对策的投机行为，同时也要关注配套制度的设计和创新，整合与完善乡村治理制度的中层设计和底层设计。

（三）积极培育治理主体

镇街政府（办事处）应借鉴其他乡村发展较为快速的经验：一是提高镇街工作人员的工作、学习能力。定期组织他们学习其他发展较为迅速的乡村地区经验。镇街工作人员应从“不作为”转变为“敢作为”。二是镇街政府应注重高等教育人才引进，激发乡村经济的发展。大力发展农村社会组织，同时给予天然的乡村组织一定的生存和发展空间。三是吸引乡绅、乡贤人才回乡。因为乡绅、乡贤在当地拥有较高的威望，这对乡村振兴发挥着重要作用。鼓励乡绅、乡贤自发组织村民自治组织，激发村民参与治理的积极性。增加乡村治理主体的多元化不仅促进乡村治理工作更加科学化，而且促进乡村治理顺应民意。四是镇街政府应给予进驻乡村的“第一书记”最大的帮助。“第一书记”都是政府机关、企事业单位下派到村里的，他们对大的优势就是人脉资源丰富、思路视野宽阔，如果加上镇街的鼎力支持，他们的聪敏才智转化为村庄发展内生动力的概率会大幅提升。

（四）加大软弱涣散整顿

一是镇街层面设立专项党建经费，加大基层组织党建活动培训指导和检查力度，由组织部门对村庄的示范创建活动进行不定期明查暗访，并把督查情况与年终考核情况相结合，作为评定创建活动的主要依据之一。二是不断创新党建活动载体，建立完善党员关爱机制。可分类别建立健全党员管理制度，如通过对老党员的关心照顾，保洁、防火、防疫时发放红袖章、少量津贴补贴，专门召开老党员学习座谈会等，体现党组织的关怀与温暖，增强党组织的凝聚力；通过在年轻、创业致富带头人中召开有别于老党员的学习培训会，增强党性锻炼和引领一方的责任感，最终形成新老交替、传承有序的基层组织队伍。三是切实发挥好包村、驻村的转后机制，凡是治理整顿效果不明显的，不得评先，包扶关系不得脱钩。四是新党员的发展指标应向基层倾斜，严把“入口关”，不断优化党员新老队伍结构，使之有利于发挥党员的作用。只要基层组织领导班子不断更新观念、创新做法，乡村治理创新就会不断攀上新台阶。

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