PPP模式下建筑企业投资项目的造价控制与管理分析

胡海峰

摘要：PPP指的是政府与社会资本合作模式，该模式的发展已经日趋成熟。针对PPP模式下建筑企业参与投资项目的造价控制与管理，提出了一种建立PPP模式下建筑企业投资项目造价控制与管理机制的方案。首先，概述了PPP模式的建筑工程项目，其次，分析了建筑企业参与PPP投资项目造价控制与管理面临的问题。最后，探究了PPP模式下建筑企业投资项目造价控制与管理机制的方案的建立，旨在优化造价控制与管理水平，助力PPP项目的良性发展。

关键词：PPP模式；建筑企业；投资项目；概算控制；施工预算财政评审

引言：在基于PPP模式的建筑工程逐渐增多的背景下，为了实现自身投资能力的提升和项目拓展的目标，建筑企业在建筑类PPP项目中广泛参与。按照国家实行的相关标准，具备自行建设资质和能力并取得投资建设特许权的建筑企业可以自行完成PPP项目的建设，无需额外招标。基于此，建筑企业在PPP项目投资之中的参与模式基本为投资、建设与运营一体化，这也意味着以往的造价管控模式已经难以符合实际要求，须得探寻更加先进的造价控制与管理机制。
一、PPP模式的建筑工程项目概述

PPP模式是一种全新的项目运作模式，同时也可以将其认定为一种融资与项目管理模式。可以应用这种模式的建设项目基本为公共基础设施。具体来说，PPP是政府与私人组织之间所开展的一种合作形式，即双方为了某一种公共物品或服务形式，基于相应的特许权协议，建立起的伙伴式合作关系，同时通过合同的签署，将二者需要承担的义务和享有的权力加以明确，从而为合作的顺利完成提供保障，最终使得取得的合作效果可以优于一方单独进行的效果。由此可见，PPP模式也可以理解为一种公私合营模式。

在PPP模式之下，可以在公共基础设施建设之中实现社会资本的有效引入，相较于以往的融资模式而言，PPP模式下的融资方法可以在最大程度上实现有机结合社会资本与政府这两项内容所具备优势的目的，即达成了社会资本的管理优势、资金优势与政府部门的信用优势、政策优势协同配合的目的。一方面，PPP模式能够实现政府财政压力的有效缓解，另一方面，还能够帮助企业缩减管理成本的投入规模，做到政府与社会资本之间的双赢。PPP模式下的建设项目操作流程如图1所示。

图1PPP项目操作流程示意图

在建筑类PPP项目之中，社会资本在其中参与时所需要承担的任务主要涉及建筑工程项目的设计、施工建设、日常运行以及后期维护等。并且，建筑工程通行费用等部分是组成项目回报收益的主要内容，企业可以从中获取较为稳定且可靠的回报收益，相较于企业单独建设的项目而言，PPP项目需要面临的风险更小。从政府的角度出发，在PPP项目建设期间，其所需要负责的内容基本为管理与监督项目，政府需要全过程化、全方位化监督PPP工程项目的建设质量，同时依托于综合化、系统化的项目质量监管行为，将项目建设期间的质量问题做到有效预防和解决。在此期间，政府还需要对工程项目的施工成本、施工质量以及施工效率进行统筹兼顾。

二、建筑企业参与PPP投资项目造价控制与管理面临的问题

当建筑企业参与到PPP投资项目的造价控制与管理之中时，通常会面临两项问题，这两项问题主要是以矛盾的形式展现出来的，其不仅与造价管理程序和制度存在关联，同时也与建筑企业在PPP模式下自身角色转变的要求和内部管控息息相关。因此，若想实现优化企业参与投资项目造价管控的水平，需要以明确实际问题作为基础和前提。

（一）政府审批程序与投资主体工程造价管理之间的矛盾

就常规的建筑工程项目管理模式来看，尽管建筑企业在多种建设项目的实施之中切实参与，但一般情况下，工程施工与项目管理是企业参与过程中的侧重点，工程项目的前期工作在进行期间，往往缺乏建筑企业的参与。不仅如此，在进行工程项目建设方案的设计时，施工技术通常是建筑企业关注的重点内容。在这种情况下，长期以来，政府部门才是主导造价管理审批的主体，建筑企业仅仅在编制造价文件和审批通过之后才会参与其中。而在PPP模式下，建筑企业在成为项目的中标主体之前，就可以以潜在投资者的身份提前参与项目的造价管理工作。当建设公司在成为中标人以后，也会以投资者的身份在工程项目造价管理当中提前介入。但是，对于在工程项目初步设计概算与工程可行性研究论证方面，建设企业所能产生的影响程度却不深。原因就在于不论是初步设计概算方面，又或者是在工程项目的可行性研究与论证估算等方面，均需要由政府部门进行严格审批，而政府在审批时，所扮演的角色依旧是建设方，并未转变审批思维与审批制度，一般难以从投资人的层面出发开展系统化的考量。所以，当建筑企业以投资人的身份在工程项目的造价管控之中提前介入时，由于有政府审批的存在，使得自身的作用难以切实发挥出来[1]。

（二）投资主体企业经济效益与工程项目收益之间的矛盾

从本质上而言，项目投资人所获取的利益应当与项目收益保持相同，不过，当立足于建筑企业的角度看问题时，其在参与建筑投资项目的过程中，关于项目收益问题则应当以不同的阶段作为依据，开展针对性的分析。从全生命周期的层面来看，在工程项目的建设阶段，应当尽可能地促使工程造价规模实现有效缩减，而在运营阶段，则应当将侧重点置于提升营业收入之上，以此达成整个项目收益的增加。不过，从另一个角度来看，造价规模的大幅缩减也会产生一定的消极影响，作为建筑工程项目的施工承包方，建筑企业在项目建设阶段需要面临较大的利润压力与营收压力，同时也会对短期内建筑企业的整体效益规模带来不利影响。

通常情况下，在PPP模式下的基础设施建设项目通常要经过一个相对较长的建设周期，而按照投资时间价值的转化方式，项目后期利润分配能够作用在建设公司整体投资绩效水平提高方面的程度也相对较浅。若投资企业能够完成部分投入资本的提前回收，一方面，这能够在较大程度上完成做项目资本金内部收益的合理提升，一方面，也能够为企业保留充足资本提供保证，使得企业始终具备持续投资能力，实现自身资金利用效率的充分提升，达成持续滚动投资的目标，促使企业真正走向可持续发展道路。

（三）PPP项目责权错配与项目基本建设程序之间的矛盾

     通过多年PPP项目的实操管理发现，目前大部分的PPP项目在正式招投标前存在项目前期手续不全，基本建设程序未完成的情况，包括但不限于：只完成立项及可研，初步设计未评审，概算未取得正式批复，用地规划手续、建设规划手续，施工许可未取得等。在PPP招投标及PPP项目合同签署过程中，政府部门往往会约定，在招投标完成后的全部基本建设程序报批手续有社会资本方组建的SPV公司负责完成，政府实施机构协助SPV公司办理相关审批，同时对完成时间及项目建设期设定明确的完成时间并约定违约责任。

     在实际操作过程中，社会资本方作为投资主体在前期报批报建工作的执行过程中经常无法按合同约定期限或项目总进度计划要求取得相关的审批。主要的原因在于社会资本方作为在调动政府相关部门的协调能力的不足，而政府实施机构以合同有明确约定为由怠于履行。特别在设计工程造价，财政预算方面，由于PPP项目对实施机构的授权委托，地方财政对于PPP政策的不专业，片面的认为PPP项目无需办理相关财政评审或由SPV公司委托专业评审即可，造成项目责权错配，导致项目竣工结算无法正常实施。

三、PPP模式下建筑企业投资项目造价控制与管理机制的建立

（一）明确PPP项目造价管理范畴与流程

在面对差异化资金支持的层面上，公共金融机构具有其他主体所不具有的优越性。从正常流程的视角来看，对公共性质的服务与产品进行投资并保证其功能正常发展，是政府金融机构所履行的基础性职能。在PPP模式下，公私合营的项目当采用企业资金建设时，企业就需要从中获得相应的差别化补助，这可以为其顺利通过财政审计提供保障。当处于建筑工程项目续存期间时，由于本身存在公共身份，使得PPP建筑投资项目的管理主体应当由公共机构来承担。由此可见，作为公共机构的政府部门可以对所有PPP建筑投资项目进行监管，监管内容包括投资管理、价格控制等等。

在PPP项目实际开展项目建设时，关于项目本身的实施过程造价在进行管理与控制时主要是由三个部门共同参与的，分别为设计部门、财政部门以及发改部门。第一，在PPP投资项目处于立项环节时，对于审核与审批投资估算的工作，需要由发改部门充当这项工作进行的主体。当PPP项目进入初步设计阶段时，需要由政府部门作为负责的主体，建筑投资项目企业自主管理。第二，在进行工程项目施工图的设计时，财政部门需要进行投资预算工作，项目公司同样需要在其中开展自主管理。第三，当处于PPP项目的招投标阶段和合同签订之后的合同审查，应当在施工期间开展相应的结算工作。这是财政部门需要负责的工作内容，同时，财政部门还应当对增项手续、变更进行审定，在工程项目进入竣工阶段时，也应当由财政部门进行结算[2]。

就整个PPP项目的建设而言，政府是负责管理建设成本的主体，在完成项目的初步设计之后，参与PPP投资项目的建筑企业将作为管理项目成本的主体，此时政府在PPP项目建设的过程中需要将发挥自身的监督管理作用。从根本上而言，PPP项目归属于政府投资项目范畴，需要基于政府成本管理与投资评审的前提。

（二）提升PPP项目概算控制水平

对于PPP项目而言，概算控制时期重大的关键一环。原因在于PPP模式下建设的工程项目往往存在较大的工作量和较长的施工时间，从而使得概算控制的复杂程度和管控难度均达到更高水准。基于此，需要在PPP项目进行的多个节段之中落实高质量的概算控制工作。

首先，融资阶段。一般来说，PPP项目往往对资金有着较高的要求，除投入工程建设的资金之外，通常需要使用融资的形式获取剩余资金，从而使得出现较高的自己按使用成本。所以，相关主体应当以PPP项目总体进度作为依据，事先完成资金使用计划的制定，在此基础上开展融资工作。不仅需要保证资金及时到位，另一方面，还应当做到合理利用资金。

其次，施工图设计阶段。在PPP项目的概算控制之中，这一阶段是其中的关键一环，同时也是事先施工资金计划科学安排和调度的重要支撑。只有施工图设计阶段的概算编制足够科学准确，才可以确保概算控制发挥出正向作用。在PPP项目进行期间，参与工程的有关主体应当发挥协作效能，逐步健全施工概算审查机制。在必要情况时，还可以聘请专业的概算控制机构对概算工作进行监督。

再次，施工阶段。施工阶段同样与概算控制息息相关，在工程建设期间，如果出现现场变更的情况，相应的资金使用也会随之出现一定的变化，因此，PPP项目施工过程中对现场设计变更、签证需建立严格的审批机制，对施工图预算造成重大影响的设计变更，需按《政府投资法》的有关要求组织专家评审并报请财政评审。PPP项目还应当进行运营组织的建立，在PPP项目合同之中注明现场施工变更应当在得到工程项目运营组织的批准之后方可落实，从根本上避免先变更、后办理的情况。

最后，对PPP合同范围外的新增工程进行严格准入管控。大部分PPP项目均存在新增合同外工程的现象，对于合同外新增项目需取得完整的前期立项、可研、初设、财评等前期报批报建手续，同时在满足两项条件后方可纳入PPP项目合同。第一、取得政府实施机构同意将新增项目投资纳入PPP项目总投资的书面意见。第二、新增项目纳入后对PPP项目后续的付费未造成较大影响，如造成较大影响需重新编制“两评”，并确定正式批复。

第三、新增项目不会造成PPP项目概算超概。

对于不符合上述条件的新增项目一律不能纳入PPP项目合同

（三）搭建健全化投资项目评审制度体系

在对PPP投资项目的造价进行控制和管理时，预测数据可以在其中发挥重要作用，不过，由于这类数据本身属于预测而来的结果，因此，其本身的不稳定性较为明显[3]。因此，应当针对PPP建筑投资项目，制定出可波动区间。同时，还需要将评审标准进行适当提升，从而优化预测数据自身的稳定性。由于PPP项目是一种政府与社会资本共同合作的管理模式，所以，参与PPP项目管理的主体应当对PPP项目能够承受资金的能力和项目自身价值进行证明，并在PPP项目建设期间实施监督管理造价，从而为后续的审核工作提供便利。如果在项目建设期间未做到成本控制的有效化，将会产生一定的消极影响，使得政府进行一些不必要的财政支出，进而导致政府部门承担更加严重的财政负担，这是与实行PPP模式的目的和内核相悖的。因此，相关主体需要严格把控PPP项目中的成本投入，合理归纳和整合PPP项目整个工作流程中涉及的各项数据，同时强化审核PPP项目的严苛程度。此外，还需要实行合理投资项目评价方法。在此之中，VFM方法是一种严苛程度和现代化程度均较高的评价方法。VFM是ValueforMoney的缩写，可以将其理解为物有所值，通俗地讲，即为“少花钱、多办事、办好事”。在应用这种评价方法时，可以允许应用PPP项目基准，但是却不可以对公共投资模式对于PPP模式的重要意义进行评估。总体而言，VFM评价可以在PPP项目的经济成本分析之中发挥重要作用，不仅如此，其在分析PPP项目的成本效益时，同样可以取得良好效果，是一种能够对PPP项目的建设效果和可行性进行评估的先进方法。

（四）落实高水平PPP投资项目施工预算财政评审

负责PPP项目施工预算财政评审工作的单位在工作开展期间应当落实严格制裁、积极服务的基本准则，在保障施工预算评审水平和财政资金安全使用的基础上，使用最高的效率结束工程评审。为了为PPP项目财政性资金使用效益的提升和工程的有序推进提供保障，预算评审单位应当与中介评审企业、工程项目施工单位、项目公司以及实施机构进行合作，深入工程项目施工现场，对PPP项目的工程量进行复核，并通过召开评审会议的形式，对施工预算财政评审工作进行核对与会商，确保每一项综合单价和工程量均能够做到合理化、公正化。在完成施工预算财政评审工作之后，评审单位还需要给予项目实施单位相应的反馈，为其指明项目进行期间资金的正确使用方法，避免在实际应用过程之中出现问题，切实发挥施工预算财政评审的作用。

总结：综上所述，基于参与PPP建设监管需求持续提升的大环境，建筑企业在介入此类建设项目的过程中，需要不断更新和完善造价控制的技术与方法，以提高造价管控能力。同时，建筑企业在参与PPP项目建设中时，差异化时期的参与程度及其定位同样会呈现不同特点。正因如此，建筑企业需要对自身参与项目投资期间面临的问题做到充分明确，同时在与自身收益目标相结合的基础上，为造价工作开展的差异化阶段确定清晰的目标与方向，落实全面造价管理与全生命周期管理理念。

参考文献：

[1]于锦波，顾东.PPP模式下建设工程造价控制的重难点及措施——以扬州空港新城影视文旅产业基地片区开发建设PPP项目为例[J].工程技术研究，2022，7(01):162-164.

[2]焦平，梁文娟.PPP模式下建筑工程管理中全过程造价控制对策分析[J].居舍，2021(25):127-128.

[3]胥军.PPP模式下建设工程造价控制的问题及有效措施[J].住宅与房地产，2021(06):59-60.

[4]罗杰.PPP模式下建设工程造价控制的关键问题研究[J].砖瓦，2021(02):102-103.