河湖问题整改成效评价研究

周子晗

摘要：全面推行河湖长制，是以习近平同志为核心的党中央立足解决我国复杂水问题、保障国家水安全、推进生态文明建设的战略高度，作出的重大决策部署。中办、国办印发的《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》对全面推行河湖长制作出部署安排。按照意见要求，水利部不断强化河湖水域及岸线管理，开展河湖专项整治行动。依据《水利部办公厅关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》《水利部关于印发河湖管理监督检查办法（试行）的通知》等有关文件中的定义，河湖问题主要是指河湖形象面貌及影响河湖功能的问题，并且可以分为乱占、乱采、乱堆、乱建、其他等类型，统称为“四乱”。本文主要分析河湖问题整改成效评价。

关键词：河湖问题；整改情况；成效评价；河湖长制

引言

通过持续开展全国河湖“清四乱”行动，涉河湖违法违规行为得到严厉打击，河湖生态环境有了明显改观，但目前还存在各地河湖问题整改成效参差不齐，河湖管理范围内一些跨度时间长、涉及面广、类型多样的河湖疑难问题需要研究并集中规范整治，河湖整改长效机制亟需建立等问题。因此，为强化河湖长制，推进河湖问题整改，借鉴审计、环保等领域经验，围绕河湖问题整改落实情况、河湖问题整改完成情况和河湖问题整改时效情况三个方面开展河湖问题整改成效评价研究。本文就这些方法进行归纳总结和分析。

1、河湖问题整改成效评价指标体系构建

目前，关于河湖问题整改成效评价尚没有具体的研究。在审计领域，常用的指标主要有三个：一是问题整改覆盖率，主要看问题整改的范围，考核是否把应该整改的问题全部纳入管理视线；二是问题整改计划完成率，主要看问题整改的完成时间，考核在规定时间内问题整改的进度；三是问题整改质量达标率，主要看问题整改的结果，考核问题是否得到纠正、管理是否得到规范、违规的是否被问责等。借鉴审计、生态环保等领域经验，结合《水利部办公厅关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》等相关文件以及文献，以坚持问题导向、目标导向和结果导向，可量化，行政评价与第三方评价相结合为原则，从河湖问题整改落实情况、河湖问题整改完成情况和河湖问题整改时效情况三个方面建立河湖问题整改成效评价指标体系。其中，河湖问题整改落实情况包括省级是否部署推进河湖问题清理整治工作、省级建立的河湖问题“清四乱”台账是否覆盖水利部“一省一单”、是否按整改要求逐步落实河湖问题整改；河湖问题整改完成情况包括“清四乱”完成率、销号复核达标率、技术抽查情况，其中技术抽查情况为可选指标，主要针对抽查的具体河湖问题或问题所在的河段湖片，请第三方机构开展防洪影响评价或河湖健康评价，利用技术手段复核河湖问题整改后是否对防洪还有影响、所在河段湖片是否好转等；河湖问题整改时效情况包括立行立改的比例、申请延期整改是否有详细整改计划。

2、存在的难点分析

随着河湖“清四乱”的深入推进，一大批河湖“四乱”问题得到清理整治，河湖面貌显著改善。但目前工作推进中仍存在一些难点。分析认为主要包括以下几方面。

2.1已整改问题存在反弹风险

“四乱”问题中的“乱堆”和“乱占”问题，由于流动性大、随机性强且隐蔽性高，容易出现前面整改、后面再犯的情况。一些“四乱”问题，如河滩地种植大棚、种植果园、湖库区圈围养鱼等，涉及经济发展方式转变、产业结构调整等深层次的问题，容易出现清理整治后反弹现象。个别地方还存在“四乱”问题的排查不到位的情况，在水利部督导检查或者中央环保督查过程中，仍会发现一些未纳入地方“四乱”问题台账的遗漏问题。

2.2农村河湖清理整治任务繁重

农村河湖量大面广，尤其是镇、村两级河道，河道内耕翻种植、焚烧生活垃圾、倾倒生活污水等现象较为普遍，河湖管理保护及岸线清理整治任务艰巨。农村河湖监管队伍、经费投入、监管信息化和当前繁重的河湖监管以及深入推进“清四乱”的任务不匹配，是纵深推进河湖“清四乱”的重点和难点。

3、对策建议

3.1完善法规与标准

进一步完善《防洪法》《河道管理条例》等法律法规，从法律法规层面将河湖管理范围线作为“红线”，为河湖划界及河湖管理保护提供法制支撑，并出台河湖划界成果调整修订、审查复核等相关制度。尽快出台河湖管理范围划定标准及规范，进一步完善不同情况下的划界标准，做出差异化的规定。对于有堤段，应以流域综合规划、防洪规划确定或具有审批权限部门审批的堤线为依据划定河湖管理范围，有主管部门批复且近期将实施的堤防规划，也可作为河湖划界参考。对于无堤段，应以所在较长河段的整体防洪标准划定河湖管理范围，不再区分该河段内的城市和农村，如长江中下游干流均采用防御1954年型洪水为标准。需要行洪的江心洲、边滩民垸等，仍属于河湖行蓄洪区，不应划出河湖管理范围。蓄洪区、滞洪区运用几率低，在性质和管理上有别于一般的行蓄洪河湖，且有专门的法规制度规定，不应再按照河湖标准来划界和管控。

3.2强化河湖空间管控

完善河湖管控相关制度与规划，进一步明确河湖管理范围内的限制性和禁止性行为，加强水域岸线空间管控和用途管制，严格规范河湖管理范围内土地开发利用行为，禁止围湖造地和非法围垦河道。针对历史遗留问题，应加强与自然资源部门的沟通协调，进一步核实河湖管理范围内现状土地权属及性质，结合“三区三线”划定工作，适时调整河湖管理范围内土地经营权、使用权，尽快退出位于河道主河槽内、洪水上滩频繁(如5a一遇以下洪水)、水库征地线以下、平垸行洪“双退”圩垸内的耕地。

3.3加强法规标准建设，完善考核评价机制

要加大法规和强制性标准的制定力度，完善相关立法，落实法规标准，为河湖长制的顺利实施提供坚实的基础。河湖长制的实施牵涉水利、环保、财政、国土等多个部门以及多方面群体，因此仅制定水利行业标准是不合适的，但可由水利部提出并归口，其他行政主管部门以及高校和科研院所共同参与起草，集思广益、汇聚各方力量，并定期或不定期地分析和评价其实施后的有效性以及河湖长的执行力，对潜在问题及时寻求解决办法。可通过行业协会制定团体标准，如中国水利学会团体标准。在河湖长制方面，可加快建立河湖长制工作标准、评估标准、幸福河湖建设标准等。此外，完善科学有效的考核机制对于落实法规标准至关重要，考核机制不合理会削弱其在改善河流水质方面的长期有效性。因此，考核指标需因地制宜科学设计，根据不同区域的水情和治理水平实施差异化考核标准。

结束语

作为河湖管理的基础工作，依法划定河湖管理范围意义重大，有助于完善河湖管理保护体系和促进河湖生态保护。对河湖划界工作要求、范围定义、实施主体及与其他划界关系进行了介绍，结合长江流域河湖划界工作实际，分析了河湖划界存在的问题，包括部分划界成果不规范、无堤段划界标准不一致、河湖划界与其他划界存在交叉等，并提出完善法规与标准、加强河湖划界管理、研究划定保护范围、强化河湖空间管控等建议，可为河湖划界和河湖管理工作提供支撑和参考。

参考文献：

［1］祖雷鸣.加强河湖水域岸线空间管控保障河道行洪通畅和河湖功能完好［J］.中国水利，2022(7):3-5.

［2］张瑜洪，付健.全力开展河湖“清四乱”推动河长制从“有名”到“有实”:访水利部河湖管理司司长、部河长办主任祖雷鸣［J］.中国水利，2018(24):17-19.

［3］杨措．河湖管理范围划定的做法经验与政策建议［J］．科学与信息化，2020(31):147．

［4］曾晓春，吴明艳．河湖及水利工程划界确权中存在的问题与对策［J］．农业科技与信息，2019，(17)．91－92．

［5］徐玲玲，周锋，万骏．江苏省河湖和水利工程管理范围划定工作的实践与思考［J］．水利建设与管理，2019，39(11):49－54．