政府采购项目框架协议问题初探

门大伟

摘要：伴随着我国经济的迅速发展，政府在推动经济发展，制定并落实各项管理工作，规范经济发展秩序，维护良好的社会秩序等方面起着越来越重要的作用了。而政府采购作为各级政府开展日常管理活动，落实公共服务以及提升公共服务能力的一项重要内容，政府采购质量以及政府采购程序是否规范等影响着相关项目的建设进程是否可顺利推进。对此，就必须要重视制定政府采购方面的管理办法与相关协议，提升政府采购活动的规范性，提升政府采购的整体质量。基于此，本文则围绕政府采购项目框架协议的内容进行分析，明确该框架协议的发展进程，并围绕协议问题进行探讨，了解其适用范围与具体的应用情形，并提出促成框架协议采购与电子卖场网上商城有效衔接的办法，以期为相关学者的研究提供参考。

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称“财政部110号令”）自2022年3月1日起施行。框架协议采购方式是财政部为了规范多频次、小额度采购活动，提高政府采购项目绩效，依据《政府采购法》第二十六条的授权创设的新型独立的采购方式，也被称为第七种政府采购方式。这种专门为小额零星采购特制的全新采购方式在实践中必将遇到比较多的问题，先将实际工作中发现的部分问题作初步总结，以期起到抛砖引玉的作用。

一、框架协议采购的历史发展

（一）国外框架协议采购的现状是怎样的？最早是德国联邦最高法院于1967年提出的一种合同签订方式。2008年联合国国际贸易法委员会提出将框架协议纳入采购形式。2009年框架协议采购金额达到美国联邦政府合同采购总金额的80%，欧盟各国也将框架采购范围扩展到大型能源、水电工程项目领域，联合国和世界银行的采购活动更是大量使用了此方式。2011年联合国国际贸易法委员会在修订《公共采购示范法》明确增加了“框架协议程序”。从此框架协议采购模式成为国际通用的采购方式[1]。

（二）我国框架协议采购的发展情况如何？这个可追溯到2004年财政部全面推广的协议供货和定点采购，同年财政部在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号，已废止）中对协议供货和定点采购作出规定，随后几年内在政府采购中发挥了重要作用。随着电子商务的兴起，2014年建设的政府采购电子卖场开始取代协议供货和定点采购，实现了从线下到线上的电子采购，电子卖场得到了迅速发展。2017年修订的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）不再将协议供货和定点采购纳入其规范的范围。2019年财政部《关于贯彻落实<深化政府采购制度改革方案>的实施意见》明确要制订出台框架协议采购管理办法，2020年《政府采购框架协议采购管理办法（征求意见稿）》面向社会公开征集意见建议，2021年12月31日以财政部令第110号发布，于2022年3月1日起正式实施。另外根据《关于做好政府采购框架协议采购工作有关问题的通知》（财库[2022]17号）110号令实施后，协议供货、定点采购的规定不再执行，涉及的合同在期满后不再执行[2]。

二、框架协议采购方式适用范围和评审涉及问题的探索

（一）什么样的项目可以采用框架协议采购?财政部令第110号第三条规定符合下列情形之一的:（1）集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，采购人需要多频次采购，单笔采购金额没有达到政府采购限额标准的。既包括集中采购机构采购项目中的小额零星采购，也包括纳入部门集中采购范围的本部门、本系统有特殊要求的小额零星采购。比如，中央预算单位单笔采购金额小于100万元的计算机、复印机、扫描仪等[3]。（2）集中采购目录以外、采购限额标准以上，本部门、本系统所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，采购人需要多频次采购，单笔采购金额没有达到政府采购限额标准的。从前期财政部清理违规设置备选库、名录库、资格库的情况看，采购人在法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务领域订立框架协议的需求比较突出，因此专门将这类服务中的小额零星采购纳入了适用范围。（3）集中采购目录以外、采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，为了方便服务对象选择，需要确定多家供应商的。例如，实践中的凭单制政府购买服务。（4）国务院财政部门规定的其他情形。这就规定了兜底条款，今后随着实践的发展，财政部还可以规定其他适用框架协议采购方式的情形。

（二）实际应用中需要注意的情形是什么?(1)是框架协议采购方式不能滥用，以免妨碍市场秩序，冲击项目采购。对110号令第三条规定的第一种适用情形，按规定要实施批量集中采购，不能实施框架协议采购。对第二种适用情形，主管预算单位能够归集需求形成单一项目采购，通过签订时间、地点、数量不确定的采购合同满足需求的，不能采用框架协议采购方式。

(2)是框架协议采购为多频次、小额度采购提供了一种可供选择的采购方式。符合前述适用情形的，集中采购机构或者主管预算单位可以实施框架协议采购，也可以按项目采购来执行，并非强制其采用框架协议采购方式。但一旦选择框架协议采购方式，就应当执行的110号令规定。

（三）禁止性规定具体集中在几个方面？首先，征集人主要是集中采购机构或者主管预算单位（其他预算单位确有需要的，经其主管预算单位批准，可以采用框架协议采购方式采购），没有其他征集主体；其次，仅限技术、服务等标准明确、统一的品目。虽然是小额零星但如果采购需求复杂，不能明确统一，或者主管预算单位的下属采购人的采购需求差别太大，无法实现明确、统一的，则不得也无法采用框架协议采购；第三，仅限需要多次重复采购。言外之意就是，凡是一次性采购、签订一个采购合同能够满足采购需求的，都应当采用单一项目采购，不得采用框架协议采购。多次重复采购不是多批次履行合同，而是由于采购数量等不确定，不能签订一个采购合同，需要签订多个采购合同的采购。如果采购需求、采购数量明确，仅是按照合同约定分批次履行合同义务，则不需要重复采购，仅是需要分批次履行采购合同[4]。如，采购数量明确的批量（分批次履行）集中采购就不属于框架协议采购；第四，仅限货物和服务，不包含小额工程；第五，其他预算单位确有需要的，应当仅限于的确由于客观情况，存在突发需求，无法确定采购数量，主管预算单位没有入围供应商可供选择的情形；第六，不需要经过两阶段采购（第一阶段确定入围供应商、第二阶段确定成交供应商）就可以直接确定供应商的，不得采用框架协议采购；第七，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，采购需求明确，一家供应商承接质量更优、价格更低、服务更好，不需要确定2家以上供应商由服务对象选择的，不得采用框架协议采购方式。

（四）评审办法如何选择？封闭式框架协议采购的入围评审规则是根据框架协议采购的竞争特点来设置的，包括价格优先法和质量优先法。价格优先法是封闭式框架协议采购选择入围供应商的主要方法。如果产品的质量和服务标准明确、统一，就可以在满足这些要求的基础上，只围绕价格开展竞争，这是国际通行的竞争方法，也是最直接、最公平、使用最普遍的方法，有利于推动明确产品的需求标准。例如，电脑等产品有明确的标准，采用价格竞争既保障了基本功能和质量，也有效控制了高价问题。使用价格优先法要注意结合实际需要，细分领域和等次，合理确定需求标准。这里需要说明的是，实践中确定会计、审计等服务需求标准有一定的难度，主管预算单位、行业协会和相关企业要共同努力，推进服务标准的研究制订工作，逐步确立针对产品质量、能够开展竞争评判的具体要求，而不仅仅是依靠会计准则、审计准则等行业通用规范。在第二阶段确定成交供应商时，采购人可以综合考虑质量、价格因素直接选择，也可以通过顺序轮候或者二次竞价的方式来确定。

对质量优先法的适用范围是严格限制的，仅适用于两类项目：一是有政府定价或者政府指导价，无法竞价的；二是对功能、性能等质量有特别要求的仪器设备，例如，一些检测、实验设备，主要是为了满足科研需要，鼓励高新技术产品应用，可以在一定限度内减少对价格因素的考虑。使用质量优先法应当在需求调查的基础上，结合需求标准科学确定最高限制单价和质量竞争因素。在第二阶段确定成交供应商时，可以不再竞争价格[5]。

（五）中小企业评审加分该在哪个阶段体现？按照《政府采购促进中小企业发展管理办法》，采购人应通过加强采购需求管理，落实预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，提高中小企业在政府采购中的份额，支持中小企业发展。框架协议采购第一阶段、第二阶段的划分，会在实践中产生一种困惑，在扶持中小企业时，该在第一阶段中给予中小企业加分或价格扣除，还是在第二阶段的合同授予阶段给予中小企业一定的照顾优惠。实践中发现在第一阶段中给予加分或价格扣除更符合招标采购需要竞争性的要求。

三、框架协议采购与电子卖场网上商城的衔接

（一）框架协议采购实施后，还需要电子卖场网上商场吗？框架协议采购和电子卖场都是解决小额零星采购的方式，两者在适用范围上有交叉和重合的地方。目前电子卖场并无法律法规规章的规定，仅是改革过程中的尝试性方式，甚至未有公开的政策性规定支持。从法理上说，财政部110号令实施，在新的框架采购协议签订生效后，电子卖场与框架协议采购方式适用范围中交叉重合的部分应当转为框架协议采购。不过，从改革的角度看，电子卖场有其优越性，如价格随行就市，比较直观，可以更加开放，或许能够更好地满足某些采购人的需求。考虑到框架协议采购的局限性，作为深化政府采购改革的一个方面，电子卖场可以与框架协议同时存在，甚至相互竞争，共同作为解决小额零星多频次采购的方式。

（二）电子卖场网上商城应包括框架协议采购的哪些内容？110号令虽然没有提供框架协议采购征集公告、征集文件、入围结果公告、框架协议的标准文本，但是均规定了它们应当具备的主要内容，这

也是框架协议采购项目在电子卖场中必须具备的内容。110号令第二十二条规定了封闭式框架协议采购征集公告应当包括的8项主要内容、第二十三条规定了封闭式框架协议采购征集文件应当包括的18项主要内容、第二十八条规定了封闭式框架协议采购入围结果公告应当包括的8项主要内容、第三十八条规定了开放式框架协议采购征集公告应当包括的7项主要内容，第十四条规定框架协议应当包括的13项内容。110号令第十五条规定：货物项目框架协议有效期一般不超过1年，服务项目框架协议有效期一般不超过2年。需要注意的是：此处的框架协议期限不等于合同期限。

参考文献

[1]陈杼晖.高校科研项目采购供应链的管理与创新研究[J].江西科技师范大学学报,2022(05):65-70+94.

[2]杨雪雪.基于框架协议采购的集采机构专业化探讨[J].中国招标,2022(05):54-56.

[3]岳小川.如何组织好框架协议采购[J].中国招标,2022(03):26-32.

[4]姜爱华.谈框架协议采购方式中的绩效理念[J].中国政府采购,2022(02):39-42.

[5]张帆,王亮.框架协议采购将给征集供应商入围带来哪些影响[J].中国招标,2021(04):55-56.