城镇低效用地再开发利用模式分析

杨雪蓓

摘要：当前,我国城镇化正处于快速发展与完善阶段,而伴随城市规模的日渐扩大,速度的持续加快,以及城市人口的日渐增多,城市空间容量需求同样呈现逐渐增大的态势,在此背景下,人们对城市生活的便捷度、舒适度等方面的要求也在不断提高。近年来,我国在社会经济发展当中,同样面临着各种严峻挑战,经济增长方式正在从“库兹尼茨增长”模式（高损耗、高投入与高提升）逐渐向“熊彼特增长”模式（技术更新、经济转型升级等）转变,而要想高质量地进行转变,需要我国城镇发展朝着低能耗、高效益、高效率与高品质的方向迈进。针对城镇低效用地的再开发利用,是国家推进供给侧结构性改革的基础性战略,同时还是实现或达成经济提质增效、产业转型升级等目标的关键途径,属于国家战略层面的既定部署。随着我国城镇化的持续加快,以及产业结构升级的稳步推进,人地之间的矛盾越发深化。对此,需要深化城市土地资源利用,对低效用地进行再开发、再利用,促进土地容量的增加,在基于土地自然供给的大环境下,将各种要素融入其中（如劳动力、技术、资本等）,促进土地经济供给的提高,在空间上达到节约集约利用国土资源的目的。

关键词：城镇；低效用地；再开发利用模式

1城镇低效用地再开发利用概述

(1）低效用地的概念。从基础层面来分析,低效用地指土地利用效率较低,包括两部分,一是农村土地,二是城镇土地。低效用地主要表现在：存在不合理、不规范的土地利用结构,较差的经济效益,较小的土地容积率,较低的建筑密度,布局分散,以及较差的基础设施等,难以满足新时代背景下对土地资源的综合利用需求,并且需要通过优化、改造等方式,促进土地效率、产能等方面的提高。针对城镇低效用地,具体指：(1)城镇中用途不合规、利用粗放且布局散乱的存量建设用地；(2)“退二进三”产业用地；(3)与环保要求、安全生产不符的用地；(4)国家产业政策明确规定的淘汰类或禁止类产业用地。(2）土地利用方式。现阶段,土地利用方式主要有两种：一是基于土地利用广度层面来实施拓展,促进土地利用面积的增加及土地利用率的提高；二是围绕土地利用深度展开,促进劳动收入的增加,提高土地产出率及土地集约利用度。另外,以深度挖掘为轴心的土地利用方式,已成为城镇低效用地再开发利用的常见形式。(3）城镇低效用地再开发利用的目的。针对城镇低效用地的再开发利用而言,其主要目的是更好地满足城市产业转型升级、经济结构调整需要,为新产业的发展及传统产业的转型升级提供充足且优质的土地空间。需指出的是,其在以质量为导向的新型城镇化战略架构中扮演着重要角色,同时还为区域协调发展、乡村振兴战略等政策的实施提供了强有力支撑,在保护资源、统筹发展中起到关键性作用。

2城区城镇低效用地再开发的具体策略

2.1鼓励多元主体积极参与低效用地再开发

一是加大对低效土地利用方式的认识，通过对其进行全面的调研和论证，着重了解其所利用土地的性质、用途、手续等；利用现有状况等基本因素，对土地的权益主体，也就是土地的利用人，展开对低效用地的再开发的宣传性和教育性工作，从而为实现低效用地的再开发奠定基础。二是要充分尊重并切实保证农地使用权人的正当权益，厘清农地使用权人的责任与义务，统筹考虑各种利益，做到各有所长；成功地完成了对低效土地的利用。三是根据“合理调配、资源整合、利益共享”的原则，合理界定了低效土地利用的用途及界定标准；在“多赢”的基础上，使多元的利益关系真正参与，监督，决策；行政职能，让广大群众积极参加城市低效土地利用的每一个过程，提出建议，提出建议，进行讨论；加强监管，切实维护各方的正当、理性权利。四是激发和激励原有农地所有者主动参加对低效农地的改造。对自己利用的低效率土地，在规划条件上，土地利用上，出让方式上；项目容积率，地下空间，土地出让金；在项目大配套及市政配套、销售等政策方面，要对这些政策进行调整并取得新的突破，要将原土地使用权人自主进行再开发的热情激发起来，让城市低效用地的再开发速度更快。

2.2完善再开发渠道

该市城区在城镇低效用地再开发利用上,多为低效工矿仓储用地、低效住宅用地的改造,政府在实施过程中,有着较大的财政压力。为了使该市城区在城镇低效用地再开发利用上变得更加有序、持久,在制定再开发改造项时,需要将各种模式融入其中,实施综合性的再开发,将不同主体参与再改造、再利用的积极性给予调动,促进再开发利用方式、渠道的不断拓宽,使所有主体在再开发利用进程中,均可以享受到由此所带来的土地收益。另外,建立并持续健全激励机制,对原土地所有权人进行引导,让其自主开发,通过各种方式或手段（如地下空间改造、改建等）,以此促进土地容积率的提高,并改造、升级那些低效地块,改善其人居环境,不断更新城市风貌。同时,以现有利益激励机制为根基,持续创新,鼓励仓储用地土地权利人及工业企业所有人开展联合形式的改造；依据地块情况及供给需要,允许入股、出让、划拨等。

2.3开发模式创新，突破低效用地瓶颈

一是联合起来，进行联合发展。这种方式主要采取的是股份结构的合作方式，即由原土地使用权人与当地政府拥有的国有资产管理机构或其下属的国有资产经营公司、国有城建投资公司等，以各自的股份为基础，组建股份制公司，对低效的存量土地进行储备和发展。其优势在于，将原土地使用权人所占用的低效存量用地以股份的方式，作为一种资产、一种资本，以土地使用权合伙参股，共同发展，将其发展的热情完全激发起来。其主要的困难在于对低效存量土地的价值进行客观的评价，股权比例的确定，合资企业的资本回报等问题的解决。二是利用自身资源，激活现有资源。“以点带面”，以“以点带面”，以大带小，以大带小，对小城市中一些零星分布的“拐角地”、“边角地”、“插花地”等低效率小用地进行整治；以“以租代租”等形式，引导和推动分散的土地利用空间的整合。对于还没有达到规划保留的要求，但是建设品质还可以的老旧房屋，土地所有权人可以采取维修整治、整治改建、改建加建；拆迁重建等方式。其优势在于：对低效存量用地实行分区管理，实行分区管理，实行独立开发；短平快，它可以因地制宜，合理利用现有的各种资源，从而加速开发和改造的进程。其中的困难在于对土地性质，建筑高度，建筑容量等各种限制的适度放宽。三是收回并购，再转让.该方式是指由原土地使用权人收回土地，由土地评估公司进行收购，再通过土地拍卖和拍卖，向其支付相应的土地或房屋的赔偿。其优势在于，原有的用地拥有者无需投入任何的建设经费，而由国家进行回收，并得到相应的补偿。其困难在于对该地块的实际市价进行评估。

3结论

本文从城市低效建设的角度，阐述了城市低效建设的基本概念，并对城市低效建设的现状进行了分析。对其存在的问题以及存在的问题进行了探讨，并得到了一些结果。今后需加大对城市低效建设项目的研究力度，一是要充实城市低效建设项目的评估内涵，对各类低效建设项目的评估指标与评估方法进行改进。二是在“总量控制”框架下，对城市低效建设用地进行科学的统筹与布局，以提升土地利用效率，实现行业结构的优化与优化，是我国今后改革与发展面临的一个重要课题与难题。三是对于今后使用的低效率土地，既要提升居住空间的宜居性，又要提升居住环境的品质，同时要严格限制各种建筑对天然的生态空间的侵占；保护环境不受破坏。

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