低效建设用地再开发的机制性障碍及政策建议

莫梓豪 

摘要：中国低效建设用地再开发从地方探索到全国推广，已经历十余年的政策探索，释放了存量建设用地的巨大潜能。但实践中也发现其存在一定机制性障碍，因此有必要对其探索经验及教训进行评估分析和总结，为下阶段政策制定提供支撑。本文首先回顾中国低效建设用地再开发主要节点和地方成效；然后从政府主导、市场参与、自主开发三个角度分析低效建设用地再开发的模式及其特征；最后着眼政府与市场关系，针对国有建设用地和集体建设用地提出政策展望及建议。

关键词：低效建设用地再开发 机制性障碍 存在问题 政策建议

1 国内低效建设用地再开发的主要历程

2007年《城乡规划法》首次以法律的形式对“旧城改造”的原则进行明确规定。在此背景下，广东省率先探索低效建设用地再开发，2007年6月，广东省佛山市政府出台全面开展存量土地再开发方面的创新政策；2008年12月，原国土资源部和广东省开展节约集约用地试点示范省工作，并正式确立“三旧”改造政策体系。

2013年2月，原国土资源部发布《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见》（国土资发〔2013〕3号），确定了10个省份作为城镇低效用地再开发试点，各省级层面试点探索陆续铺开。

2016年，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），从国土空间规划、土地征收、土地供应、历史遗留问题处理等方面明确激励政策，推动城镇低效用地再开发。标志着低效用地再开发政策上升至国家层面的战略。

2023年，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），在人口净流入、新增空间有限、产业发展用地矛盾突出的城市，开展低效用地再开发试点。

2 低效建设用地再开发中的现有模式特征

2.1政府主导的低效建设用地再开发模式

政府主导城市土地再开发，在划定再开发区域和确定数量规模时主要取决于对自身需要和偏好的考点，补偿标准的确定则依赖于实施机构与原使用权人的博弈。现行机制的主要问题主要体现在两方面。第一，由于信息失灵，当土地涉及居住、商业等经营性用途时，地方政府偏好大手笔的政绩工程和面子工程，其主导的土地开发往往会出现规模过大的情况，造成政府财政压力加大、负债加重、土地和建筑闲置。第二，补偿标准过高，部分项目中原使用权人可以得到远高于当前财产价值的补偿，从而造成了包括有损公共利益、不利社会公平等潜在隐患。

政府主导的集体低效建设用地再开发模式则存在典型的地域差异，中国东部地区集体低效建设用地再开发产生的土地增值潜力大，且政府推动的经济基础好、动力足。中部地区则相反，政府开展此类项目的积极性较低。集体低效建设用地分布散、面积小、涉及农户多、投入成本大，因此目前其再开发工作仍以政府主导模式为主。

2.3市场参与的低效建设用地再开发模式

市场参与模式的经济激励机制能够调动企业等社会资本参与国有低效建设用地再开发，实现土地资源的优化配置。但市场参与模式有其适用条件：首先，行为主体间的利益具有一致性，存在互利互惠的可能。其次，存量用地及地上房屋权属状况相对简单，利益主体的数量和规模有限。最后，在市场参与模式下，政府促成利益主体的互惠合作。

市场的运转需要立规建制，才能进一步显化集体建设用地价值。激活市场经济需要有为政府建立和完善规章制度，显化集体建设用地价值，为市场机制提供配套保障措施。从部分地方资源管理部门仍认为集体低效建设用地再开发中的分割办证法律依据不足，拖延分割办证，影响到社会投资企业开发利用集体低效建设用地的信心。

2.5自主组织的低效建设用地再开发模式

除了政府和市场的方式外，社区自治组织也能以自己的运作方式提供公共产品。代表社区居民的自治组织通过与地方政府的谈判协商，有望制订双方都满意接受的改造方案，从而推动了社区居民拆迁改造的意愿。同时，自治组织通过制定内部规则，形成集体压力，可有效避免钉子户的“反公地悲剧”行为。

3 低效建设用地再开发的政策建议

3.1发挥市场作用，理清政府与市场的关系

第一，规范补偿标准的确定规则，形成良好的补偿惯例，各地方政府要在尊重已有补偿惯例的基础上，尽快制定更加规范和统一的补偿标准确定规则，将补偿预期控制在合理范围内，尽早形成良好的补偿惯例。第二，明确争议解决规则，以解决政府和原使用权人对于补偿标准的争议。第三，政府应发挥市场参与模式的优势，同时应规避或弥补其不足之处。

3.2关于国有低效建设用地再开发的政策改进

第一，科学界定国有低效建设用地的标准。全面调查摸底国有低效建设用地的基本情况，并及时向社会公布相关信息。第二，针对再开发过程中遇到的突出问题及时制定配套政策和措施，让利益主体在协商谈判时有法有规可依。第三，完善市场参与国有低效建设用地再开发的激励机制，实现再开发的利益共享。

3.3关于集体低效建设用地再开发的政策改进

为保障政府主导的存量建设用地再开发顺利推进，需要从以下几方面着手加强工作。一是从国家层面清晰界定农村集体经营性建设用地；二是明确界定集体低效建设用地使用权再开发的对象；三是明确集体低效建设用地再开发的形式；四是因地制宜，合理制订存量建设用地盘活的方案；五是创新融资渠道，满足项目资金需求；六是合理制定补偿标准，实现利益共享。

3.4完善存量建设用地再开发的制度环境

第一，健全建设用地的用益物权。城镇建设既可以使用国有建设土地，也可以使用符合规划和用途管制的集体建设用地，推进落实集体经营性建设用地抵押权。第二，完善低效建设用地净地出让制度，鼓励更多的不同类型的利益主体参与土地开发。第三，改进控制性详细规划制度。构建基本刚性、适度弹性的国土空间详细规划制度，将基础设施和公共服务设施、政府收回土地的具体区位，以及各类用地的最大建筑面积等作为强制性内容。第四，构建建设用地再开发的司法裁决制度。切实保障被征收人对政府申请行政复议或提起行政诉讼的权利，探索对征收补偿标准的争端解决制度。

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