流域协同治理的实践与探索

熊义红

摘要：近年来，随着我国环境治理不断取得新成果，在政策的引导下，我国的流域治理从局部的治理效果达标转为流域整体治理达标，这导致治理工程量直线提升，政府部门无法短期内完成，生态治理成果开始出现“碎片化”现象，各种难题也相继出现。协同治理理论开始在流域治理中应用，以此为契机，我国建立了流域生态环境协同治理的相关制度与方式。随着时间和经验的积累，协同治理在流域生态环境治理方面发挥的作用日益明显，其绿色理念引导流域生态环境进入良性发展状态，推动我国流域生态环境治理水平不断提升，因此，积极探索协同治理机制的优化设计，对我国流域生态环境治理有着积极的促进作用。

关键词：流域生态；协同治理；实践

20世纪末期，我国经济发展过快给环境带来的一系列问题日益严重，“环境治理”“人与自然和平共处”等思想相继提出，旨在及时叫停一些严重破坏环境的生产生活活动，将环境治理列入推进中华民族伟大复兴的范畴，通过出台一系列的政策和立法强化环境治理的重要性，同时，政府部门开展了一系列的流域治理研究和实践，在经历了一系列的探索之后，协同治理理念的突出效果逐渐受到重视，并且开始进入深入研究，推进流域生态环境治理从点到面、从无需到有序改革，在流域生态环境治理领域将个人、集体、公共机构等资源进行整合，以政府职能部门为主导创建流域生态环境治理的协同体系，政府职能部门统筹全局，推动协同治理行为高效开展，将多个中间结果优化组合成最优成果，提高我国流域生态环境治理水平，打破流域生态治理的碎片化处境。

一、我国流域综合治理概述

我国的流域综合治理与经济发展节奏有着紧密的关联，改革开放后经济的快速发展对自然环境造成了巨大的压力，局部环境出现重度污染、破坏、过度采伐等情况，给当地居民的生活带来了极大地不便，上世纪末开始，我国开始调整经济发展模式，调整经济结构，保证社会经济稳定发展的同时做好环境治理。在党的十九大报告中曾对环境治理明确提出强化生态工作，优化生态文明建设体系，推进经济体制落实低碳循环发展模式。做好流域相关的污染防治，确保流域内的居民生活环境水平，将流域生态环境综合治理列入国家战略。高度重视。国家发改委、水力部门等国家职能部门高度重视推进流域生态环境综合治理工作，以流域为目，标各地根据辖区内的流域生态环境现状相继推出长江保护、黄河生态保护等流域综合治理方案，旨在修复流域的生态环境，恢复绿水青山、河畅水安，打造和谐流域生态环境。

二、国外流域综合治理案例

流域综合治理理念源于欧洲，早期的实践经验也起源于欧洲，由奥地利、瑞士等国家发起，当时主要针对荒溪治理。欧洲是近代工业革命的发源地，为世界范围内的其他国家开展工业革命提供了参考经验，但是因为摸索发展，工业的粗犷排放和资源的过度开采等行为对环境造成了严重的污染，导致多处流域生态环境严重失衡，以阿尔卑斯山为例，无节制的排放导致阿尔卑斯山脉附近的地质灾害频发，泥石流和山洪频发不断，周边的几个国家经过协商后开展综合治理，经过一段时间的努力之后，阿尔卑斯山地区的地质灾害频率明显降低直至几乎消逝，最终实现了综合治理方案的诸多目标，除了一些不可逆的环境伤害或者改变，大体上恢复了阿尔卑斯山脉地区的“近自然”状态。为其他国家开展流域生态环境综合治理提供了积极地借鉴意义。

日本是亚洲地区的流域综合治理的先行者，治理行动和立法行动都比较早，前后出台了多部环境治理法律条例。在具体的实践方面，日本积极借鉴欧洲国家的荒溪治理经验，并结合日本本土的环境提点，提出了可行的流域综合治理方案，并取得的不错的效果，大面积的进行人工造林，护河、护土，集中管理，形成了一套行之有效的流域综合治理体系，效果显著。

通过分析欧洲和日本在流域综合治理方面的成功经验总结出：流域综合治理是以流域为中心，进行单元划分，以水土为主要治理对象，以“近自然化”为治理目标，整合多单元之间的平衡关系，从分而治之到目标整体完成，地区协同治理的体系。

三、流域协同治理案例分析

1.Y河流域协同治理简述

Y河全域从内蒙南部边缘地带到北塘汇流入海，流经内蒙古、山西省、河北省、北京市和天津市五大省级（直辖市/自治区），总面积超过47000Km²，贯穿京津冀地区，流域生态环境质量对所在地区环境有着决定性影响，考虑到京津冀地区的特殊性，其流域综合治理受到高度重视，是我国区域协同治理流域的首批目标，同时也是我国区域协同治理的实验流域，为其他流域生态环境治理提供借鉴意义。针对Y河流域的协同治理，以为国家发改委携手水利部牵头，其他部门和流域内地方政府配合，带动Y河流域协同治理领导小组。

成立专门的Y河流域治理，以投资一体化推进Y河流域协同治理工作进展，2017年初夏，Y河流域投资有限公司成立，全面负责Y河流域协同治理的资本运作和总体方案的实施落地。至2020年，经过四年运作，三年实践，Y河流域的生态能力基本修缮，并形成了一套行之有效的流域协同治理机制，具备明显的职责划分清晰、多元化实施、动态管理的特点。Y河流域生态环境的协同治理以说自愿治理为核心，实践过程中地方水利部门进行水资源的统一管理和统筹调度管理，其他职能部门全力配合；资金筹集方面采用中央资金补助、地方政府资金支持、社会资金筹措的多元化资金筹措方式，多方同时监督资金运作，确保资金高效使用，积极与地方政府和企业合作，进行流域生态环境协同治理的同时兼顾了带动地方经济；Y河流域的协同之类过程中督导小组以区域为单元，及时进行监督，对治理工作开展动态监管的方式，确保治理方案平稳实施，对于特殊情况和突发情况及时处理，避免耽误治理进度，全面保障Y河流域协同治理有序进行。

经过四年的治理，Y河流域510多km的的河段达到了300天/年以上不断流的成果，与治理前相比提高了近370km，涨幅近50%，为其他流域生态环境的协同治理提供了宝贵的借鉴经验。

2.Y河流域协同治理的启示

立法保护。根据流域的实际情况，进行明确细化上位法，以地方为主体，制定由于保护流域生态环境的法律法规，做好生态流域保护工作的制度设计，通过立法管控，在法律层面保障流域生态环境治理工作的合法性。

利益共享。流域生态环境治理是一项难度大、耗时长的工作，需要流域内各地区和诸多职能部门之间的紧密协作，才能有序的进行协同治理，充分发挥协同效应，高质量、高效率的完成流域生态环境的协同治理。

考核机制。在进行流域协同治理划分地域河段的时候同步颁发考核机制，考核内容包括各部门的履职情况，水源的保护、污染治理、生态修复等情况，流域内河湖水域岸线管理等，根据这些内容制定阶段性治理目标和总体治理目标，实时跟进考核，确保流域治理工作稳定推进。

结语

协同治理机制在流域生态环境治理中的适用，是协同治理理论与生态文明法治思想相结合的实践成果，对于我国生态环境治理的理论创新具有重要意义。从流域生态环境协同治理机制的构建来看，其运行程序的涉及面较为广泛，法律、制度、主体等涉入其中，机制复杂但并不繁冗，通过合理的具化设计，能够对流域生态环境治理提供有效支撑，并可作为示范推动跨区域生态环境治理效能的提升。

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