上海“制度+科技”金融源头防腐体系研究

摘 要：就全球金融发达国家和城市的发展轨迹和反腐经验而言，金融腐败是上海在国际金融中心建设进程中不可避免而又必须尽快着力解决的现实难题。为了对权力进行科学分解和配置，防止用“潜规则”代替显规则，上海针对金融腐败易发多发的突出问题，大力推进“制度+科技”源头防腐体系构建。本文分析借鉴了国外“制度+科技”源头防腐有益经验的基础上，对健全和完善上海“制度+科技”金融源头防腐体系提出了基本的对策建议。
就全球金融发达国家和城市的发展轨迹和反腐经验而言，金融腐败是上海在国际金融中心建设进程中不可避免而又必须尽快着力解决的现实难题。“制度+科技”的基本含义，是在廉政科学化理念的指引下着力提高反腐倡廉建设的科技含量，通过廉政制度与现代科技之间的有机互动和相互融合，不断提高制度设计、制度运行和制度监督中的科技含量，增强反腐倡廉制度的执行力和有效性。胡锦涛总书记在中纪委十七届五次全会讲话中强调，要“高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，把科技手段融入制度设计之中，不断提高反腐倡廉工作的科技含量。”有鉴于此，本文将在借鉴国外“制度+科技”源头防腐理论和实践经验的基础上，探索上海构建“制度+科技”金融源头防腐体系构建的基本思路和对策。
一、国外“制度+科技”金融源头防腐的经验借鉴
普遍的腐败不仅会带来社会危机，在一些国家和地区也会直接影响政权的合法性而带来政治危机。迄今为止比较成功地实现由腐败至廉洁转变的国家和地区，大都是明智地回应了危机，采取了惩治腐败与改革的有效措施。这些举措不仅解决了腐败问题本身，也促进了这些国家和地区的政治、经济和社会的发展。本文从制度和科技两个方面反思和借鉴了发达国家和地区的这些反腐经验。
（一）国外金融源头防腐的制度建设实践
（1）制定防止利益冲突的有关制度
利益冲突原是政治学概念，加拿大政府首先把它用作反腐败法律术语，意指政府官员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。国外学术界和政府机构认为，公职人员必须百分之百地为国家利益或公共利益服务，不得以公职谋取个人利益，为此，必须防止个人利益与公共利益可能发生的任何实在或潜在的冲突。
美国国会在“水门事件”后于1978年制定了《政府道德法》，10年后又通过了《政府道德改革法》，将关于利益冲突的条款写进了国家法律和法规，并制定了专门的刑事法率《利益冲突法》。英国针对高官制定了“利益声明”制度，即在参与决策之前先说明拟决策事项是否关联到个人利益，如果构成利益冲突，就必须回避，防止以权谋私。加拿大专门制定了防止利益冲突《公务员利益冲突与离职后行为准则》，全面地规定了公务员廉政公务、防止利益冲突的原则和要求，避免和解决利益冲突的措施和办法。此外，新西兰《公务员行为准则》和香港2002年6月颁布的《问责制主要官员守则》都在防止利益冲突方面做了非常明确的规定。
（2）实行财产申报制度
财产申报制度也称为“阳光法案”，是指一定范围内的国家公务员依法在规定的时间向有关部门报告和说明自己家庭和子女等的财产收支情况，然后由该部门予以核实和公开的一项制度。作为公务员制度中的一项十分重要的廉政措施，财产申报制度对腐败行为既具有防范功能又具有显现功能。如今，凡是反腐倡廉成绩突出的国家，一般都根据本国国情制定了财产申报制度。
美国的财产申报制度分为公开申报和秘密申报两种。美国联邦行政部门包括总统、副总统、高级行政官员等在内的公职人员共约25万人要进行公开申报，部分中层或中层以下官员要进行秘密申报。加拿大规定，公职人员在任职后60日内，要将个人及其配偶和未成年子女的资产状况作出秘密报告。法国《政治生活财务透明度法》明确规定，国民议会议员、参议院议员、所有中央政府成员和一些地方官员必须申报财产；总统候选人在正式竞选开始前，应提交财产申报表。新加坡有关法律规定，获得政府任用令的人，必须在出任之前、以后每年的7月1日和停职后财产变动之时申报个人财产，并由贪污调查局审查核实；已婚人员还必须将其配偶的财产予以申报。韩国也规定担任公职者须在一定时期内向有关部门报告自己及配偶、子女的财产状况。
（3）完善惩治性法律制度
完善反腐败立法特别是惩治性法律，不但对严厉打击行贿受贿行为、惩治腐败分子起着至关重要的作用，而且能够堵塞法律漏洞，使具有腐败意图者消除侥幸心理，不敢以身试法。从世界许多国家反腐败法律来看，虽然大多量刑不重，有的甚至没有死刑，但却非常细致、严密，具有很强的可操作性。
德国惩治腐败的法律强调三个“并重”：精神处罚和经济处罚并重；对受贿者处罚和对行贿者处罚并重；对违法企业的处罚和违法中介组织的处罚并重。法国《公务员总法》规定了11种主要惩戒，其中对于贪污受贿等贪利性犯罪的惩戒则更为严厉，不但可处以普通刑罚、自由刑或生命刑、财产刑，而且还可剥夺荣誉称号或退休金、剥夺其继续犯罪的经济基础，甚至使其倾家荡产。在芬兰，公务员接受金钱、珠宝、家用电器、低利息贷款、免费旅行，甚至接受荣誉头衔和有关部门的推荐都可被视为受贿。新加坡刑法典和《防止贪污法》共规定了15个罪名，构成了反贪污贿赂犯罪的严密法网，还提高了腐败犯罪的法定刑，对教唆犯罪、预备犯罪与共同犯罪进行了新的规定，并规定作为贿赂对象的公职人员应当逮捕向其行贿的人，并将其扭送到最近的警察局，否则应被视为犯罪。

（二）国外金融源头防腐的科技发展实践
从反腐败实践看，只有完善的反腐倡廉制度，是不足以有效防止腐败行为发生的，要使这些制度切实发挥作用，必须进行配套的技术性硬件设施建设。一些国家投入大量物力、财力，开展技术预防工作，取得了显著的成效。
（1）发展电子政务
电子政务是政府机构运用现代计算机技术和网络技术，将其管理和服务的职能转移到网络上完成，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，向全社会提供高效、优质、规范、透明和全方位的管理与服务。电子政务具有如下预防腐败的功能：一是可以通过网络实现政务的公开、透明；二是可以借助计算机程序减少人为因素的干扰，防止公务员滥用自由裁量权，从而加大制度和规则的执行力度；三是可以对政务实施全程监督和实时监督。近年来，世界上许多国家的电子政务发展速度很快，美国、欧盟和亚洲的韩国、新加坡等一些国家已经进人相对成熟的发展期。
（2）建设国家征信体系
征信体系是指将分布在各政府部门、商业银行和其它社会机构中的与企业和个人信用有关的信息，进行采集和汇总，形成企业和个人信用信息数据库，为政府机关、商业机构和个人提供个人信用信息查询服务的一套系统。建立国家征信体系对于反腐倡廉的重大意义主要在于，能够通过及时了解、掌握企业和个人的不廉洁、不诚实行为，诸如欺诈、行贿行为等，把这些企业和个人排斥在某一市场之外，即对其实施“禁入”政策，以消除腐败隐患。从一些西方发达国家建设征信体系的情况看，主要有以下两种模式：市场化模式，即以盈利性征信机构为主导，通过收集、整理企业和个人的信用信息，为信用信息使用者提供独立的第三方服务的一种征信体系。美国、英国、加拿大、新西兰等国采用的是这种模式。中央银行模式，即以中央银行为主导，以建立“中央信贷登记系统”为主体，兼有私营征信机构的一种征信体系，服务于商业银行防范贷款风险和中央银行进行金融监管及执行货币政策。法国、德国、比利时等一些欧洲大陆国家主要采取这种模式。
（3）实行金融实名制
金融实名制是指任何单位和个人在任何金融机构开设任何账户都必须采用真实姓名，金融机构必须审查开户人的身份证明文件，在确认其真实身份后才能开户，所有的金融交易必须使用真实姓名并记录在案。实行金融实名制，并紧密结合财产申报制度、个人外汇管理制度等其他经济制度，能够使个人收入来源的合法性更加透明，也能通过实名金融交易及时暴露非法收入和腐败犯罪行为，对于预防腐败具有十分积极的作用。
美国《银行保密法》等金融法规，要求银行了解其客户的真实情况，对个人和机构开户、资金转移及有疑点业务的操作等方面均作了明确的规定。英国、德国、意大利、荷兰等国也都实施了类似于美国的金融实名制。韩国是实施金融实名制的典型国家。1993年8月韩国制定《金融通则》，开始实行金融实名制，先后揭露了包括前总统全斗焕、卢泰愚在内的一大批最高层腐败官员。
二、国外“制度+科技”金融源头防腐的经验启示
虽然国外理论界并没有“制度+科技”的具体提法，但是各国政府在预防和惩治腐败的过程中对制度创新的不懈追求和对信息技术手段的广泛运用，都深刻表明制度与科技的综合运用和合理搭配业已成为各国在源头防腐系统工程中的普遍共识和通行做法。制度建设和创新固然是各国推进反腐倡廉建设的核心环节，但制度不是万能的，良好制度设计只有在实践中验证其是否具有效用。制度本身不是目的，让制度对规范对象具有权威性并得到切实有效的执行才是制度建设的根本目的。因此，在源头防腐的制度设计中更多地增加科技含量、在制度运行中更多地借助科技手段，这是目前包括中国在内的世界各国的最佳选择。由此，本文得出如下四点基本经验启示：
（1）必须把制约权力作为推进“制度+科技”的根本出发点。腐败的实质是权力的滥用。加强对权力运行的制约和监督，是有效预防腐败的核心。要努力把“制度+科技”融入对权力运行监督制约的制度设计和管理流程中，改变原有的权力运行模式，按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的要求，完善权力运行制约和监督机制，推进权力运行程序化和公开透明，保证权力沿着制度化和法制化的轨道推进：一是增强权力配置的科学性；二是增加权力行使的透明度；三是规范权力运作的程序化。
（2）必须把有效管用作为推进“制度+科技”的基本着力点。制度是人制定的，要靠人去执行，如果执行力的问题解决不好，制度就会成为形式主义的东西，潜规则就容易变成显规则。因此，必须坚持法贵科学、重在有效的精神，加强制度本身的科学合理、系统配套，提高制度执行的刚性约束和有效管用，保证反腐倡廉制度行得通、管得住、用得好。一方面，要坚持系统配套，增强制度设计的科学性。另一方面，要坚持问题导向、需求导向，增强制度建设的针对性和可操作性，提高人民群众的满意度。
（3）必须把信息技术作为推进“制度+科技”的重要支撑点。科学技术是第一生产力。在反腐倡廉建设中，科技创新同样是防治腐败的有力武器，是深化党风廉政建设和反腐败斗争的重要手段。信息技术具有“程序规范”、“标准严密”、“客观公正”等特性，能够有效保证业务操作和制度执行的刚性，缩小制度设计和执行之间的差距。上海信息基础设施比较完善、信息网络技术应用比较广泛、信息化人才资源也比较丰富，“十二五”时期更要加快推进以城市信息基础设施建设和提升城市信息化应用水平为主要特征的“智慧城市”建设，为深入推进“制度+科技”工作提供重要的物质保证、技术支撑和智力支持。

（4）必须把创新实践作为推进“制度+科技”的未来生长点。“制度+科技”不是制度与科技的简单叠加，而是一种整体性的反腐倡廉新理念。在“制度+科技”的整体理念下，二者在制度设计、制度运行以及制度监督和效力评估三个层面的都具有互动相关性。因此，作为一个整体性的概念，“制度+科技”中的“制度”和“科技”只有通过创新实践才能真正实现相互融合、相辅相成。用发展的眼光看，“制度+科技”是当前中国廉政建设的重要突破和未来生长点，适应了中国廉政建设科学化的发展趋势。“制度+科技”在创新实践中的不断加快发展和完善，不仅有助于反腐倡廉目标的早日实现，而且也给中国共产党执政本身注入了重要的内部性资源和动力。
三、上海“制度+科技”金融源头防腐体系的对策研究
事实表明，从源头上治理和预防金融腐败不仅关系金融稳定，而且关系国家的经济安全和社会稳定。金融作为现代经济的核心，是国家经济安全的基础。同时，金融行业由于是经营货币的特殊行业，使得金融腐败对经济、社会的影响及后果极为严重。2005年，党中央提出《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，在确立一系列防治腐败的基本制度的同时，设计了与基本制度相配套的制约机制体系。从机制角度看，就是把教育、制度、监督三者有机联系起来，形成对权力有效制约的合力。教育是基础，制度是保障，技术是支撑，监督是关键。鉴于金融腐败的严重性和金融安全的重要性，本文将从教育、制度、技术、监督四方面来阐述如何健全和完善上海“制度+科技”金融源头防腐体系。
第一，加强思想道德教育，构筑防腐的思想基础。
要继续加强对金融行业关键岗位人员以及监管者的理想信念教育，树立正确的人生价值观。特别是要创新意识，教育活动要方式灵活多样，内容突出针对性和现实性，并做到经常化、规范化和制度化。要加强执政为民教育，树立正确的权力观，做到权为岗所用，利为民所谋，增强“权力就是服务、权力就是责任”的意识。要加强廉洁教育，树立正确的享乐观。开展廉洁教育必须把理想信念教育和党的宗旨教育、企业的文化精神教育有机结合在一起，坚决反对拜金主义，享乐主义，利己主义，克服铺张浪费、贪图安逸的恶习。
第二，加强制度建设，完善源头防腐的保证机制。
要增强制度观念，把制度执行力与廉政文化建设结合起来，从思想和行动上增强执行制度的自觉性。要加速并深化金融体制改革，清除经济领域内的寻租根源，建立与社会主义市场经济体制相适应的社会金融体系，实现金融主体和业务的多元化和市场化。要建立和完善社会主义金融法律体系，既要加强金融行政立法，也要加强金融刑事立法，加大打击金融犯罪力度。要吸纳国际先进管理方法，健全风险控制机制，建立健全科学合理的金融业务程序，整顿金融秩序，规范金融行为，化解金融风险，预防金融违法违纪，及金融犯罪案件的发生。要深入贯彻落实廉政建设责任制，对不履行或不正确履行廉政建设责任制的领导人员，必须严格实施责任追究。要建设和完善金融行业内控体系，中央及省级金融机构必须从金融经营领域彻底退出，并将目前的同级领导体制改为双重领导体制，完善金融企业内部审查部门的构成和工作制度，实行金融行业内部严格的授权制度，构建金融行业内部各种有效的反腐败机制。
第三，加强科技创新，确保反腐倡廉的技术支撑。
要探索决策过程的电子化，逐步建立健全统一的电子政务网络，加强网上审批系统建设，实现政务公开。要深化电子监察系统建设，探索“行政审批+公共资源交易”模式的综合电子监察系统，建立健全建筑工程招投标、采购、专项资金管理等专项电子监察系统。要在重点领域推行智能管理模式，针对腐败的重点领域和部门，按照“规范程序、科技防腐”的要求，紧紧围绕“人、财、物”三个核心问题，依托现代电子信息技术，建立起软硬件齐全、运转科学规范的技术系统，形成跨越时间、地点、部门的科学监控体系。
第四，加强监督，确保权力运行的“阳光化”
要加强制度执行的监督检查，建立健全能够及时发现问题、有效纠正过错的权利运行预警机制。通过健全信息网络、开展各类监督检查和审计等活动，及时发现和揭露问题，准确提供预警信息和整改意见。要加强对金融监管部门的内部监管，强化市场机能，减少行政审批。既要修改、完善现行的保密制度，以防止有关金融政策和决策机密被泄露，又要科学推进和完善政务公开制度，尽可能地增强金融政策，尤其是决策过程的透明度。要在一定程度上提高金融监管官员的工资水平的同时，加大金融监管人员工资收入的透明度，实行收入财产公示制度。要加强对金融监管机构的外部监管，丰富金融监管手段，形成行政、经济、法律等多样化的制裁体系；建立金融系统领导控制监督网络，对金融系统领导成员及其亲友经商活动或与其他大客户的交往情况进行全面的监督。要加强社会舆论的监督，充分利用各种宣传形式，使舆论在综合治理中成为宣传法制、揭露犯罪、弘扬正气、鞭挞丑恶、教育职工的有效工具。
本文系上海市金融纪工委“上海金融反腐倡廉系列研究课题”、上海金融学院2010年度校级课题“政府观念与市场逻辑：后危机时代中国金融行政管理机制的再调整”（编号：SHFUKT1-06）的阶段性研究成果。

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（作者单位：上海金融学院 上海）