隨著上述工作的展開,新疆人口節節上升,到了宣統元年(1909年),新疆共有428639戶、2027633口,較光緒初年左宗棠收復南疆時所見戶口凋敝、田地荒蕪的殘破情形,實不可同日而語。就是較光緒十三年(1887年)的266,959戶、1,238,583口的數字,淨增長也超過50%。[2]為了適應農業生產的需要,新疆亦隨即進入興修水利的高峰期。僅以《新疆圖志.溝渠志》的記載計算。光緒年間較具規模的水利建設工作已達六十九項,[3]而最常見的是由官方以貸給、捐給或撥帑等形式籌備資金,再招募平民興修。由此可見,清政府在加強新疆的農業建設上曾作出很大的努力,令新疆從“兵燹之餘”重新恢復過來,並得到適度發展。
1901年1月,慈禧太后頒詔“變法”,實行“新政”,並設立“督辦政務處”為辦理“新政”的專門機構。“新政”的主要內容是練兵籌餉、興學校、廢科舉、設立商部、鼓勵民族工業等等。由於“新政”是八國聯軍之役後提出的,代表著清廷挽救滅亡的最後努力。當時西北地區,對清廷急速推行的新政的反應並不一致。其時,新疆在建省後曾經經歷一段興旺的局面,對實行“新政”有較積極的回應。加上伯克制度已經取消,新省的保守力量較為微弱,故與依舊實行盟旗制度的內外蒙古相比,是有較多的活動空間。在新疆的主要官員中,以伊犁將軍長庚最為賣力。長庚是在光緒三十一年(1905年)再次出任伊犁將軍,“主持伊犁新政,開工廠、辦武備學堂、練新軍,多有所創”。[4]他在宣統元年五月調任陜甘總督前,在新疆推行一系列的“新政”。他在上奏光緒的奏折中,主張“新疆應辦事宜:一、練兵;二、蕃牧;三、商務;四、工藝;五、興學。”在獲得朝廷批准後,他在伊犁地區創辦新軍,設立學校,籌辦工廠,安設電燈電話。在他的推動下,新疆巡撫在全省辦起“新政”來。[5]
新疆在清末舉辦的各項新政中,以編練軍隊和推行“警政”最重要。長庚從湖北調來一營新軍作為骨幹,加上新招募的士兵,編成了新軍混成協。1906年,新疆巡撫聯魁也“改練新軍”,組成“新疆陸軍”。此外,新疆也出現了武備速成學堂、法政學堂和巡警學堂,以配合“新政”的需要。[6]
除軍事外,新疆也設立新式學堂和選派留學生。據統計,自1907年至1910年間,全省學生由一千名增至四千餘名,效果相當不俗,為新疆培養不少人才。此外,在發展實業,廣開資源方面,新疆出現了新型的製革工廠,還建立了一個農林實驗場和蠶桑局等農林推廣工作。若加上光緒末年《新疆圖志》所記載的統計,天山南北的大小綠州中,縱橫交錯地分佈著總長達73860里。總溉田能力達11,221,901畝的水利工程,[7]足以反映出清末的新疆地區,在“新政”的名義下,有著較好的經濟條件。而人口的不斷增加,也說明清末時期的新疆的相對穩定狀態。因此,辛亥革命爆發後,新疆雖曾一度出現動蕩的局面,最後仍免受俄國的滲透及擴張的破壞,能夠維持相對穩定的局面。
與新疆的情況相比,蒙古地區在清末時期的狀況,便很難令人滿意。在傳統的盟旗制度下,蒙古的發展非常有限。到了清末,由於外患日亟,特別是俄國在西北地區的嚴重威脅,部分地方大吏不斷上疏提出許多籌邊改制。移民實邊的建議。光緒六年(1880年),張之洞指出“蒙古強則我之堠遮也,蒙古弱則彼之魚肉也,”要求加強北邊防務。[8]此外,東三省亦同時受日、俄兩國的迫逼,對繼續維持不合時宜的邊疆政策,造成非常強大的壓力。最後,庚子賠款所形成的財政壓力,終使清廷對滿、蒙採取“移民實邊”的政策。可是,彭雨新指出:“清末東三省和內蒙的大放墾,由於放墾時勒收重額押金,使大片荒地落入豪家之手。清政府任聽一群投機者包攬荒地的承領,實際上是剝奪貧民的領墾權。”[9]他更進一步對晚清放墾的情況,加以描述:
“特別是東三省、內蒙古和台灣在晚清以前一直處於半封禁狀態
,到最後迫於形勢實行大放墾,(引致)短期內流入的人口有
如潮水之不可遏阻。這不僅是地區開發的必要,同時也是國家
實邊政策之不可緩。”[10]
不幸的是,大量而急迫的蒙古牧地的放墾,對原來牧民的生活及經濟活動造成極大的衝擊。加上負責墾務的官員急於在財政上增加收入,遂引致蒙民的強烈不滿。蒙古王公雖在放墾中獲分撥約35%的押荒款項,[11]但在大量土地被放墾後,牧地面積大為減少,嚴重影響牧民的生計。同時,由於農耕人口在“如潮水之不可遏”,蒙古實行的盟旗制度亦將受到重大的威脅,因而直接影響到蒙古王公和宗教領袖(喇嘛)的傳統政治權力。據徐世昌的奏報:
“咸豐、同治以後,迄於光緒初年,續放各處荒地,則又按晌
(一晌十畝─引者按)征納大小租賦,銀錢兩收,賦制混淆,
無從究詰。嗣值庚子亂後,帑項奇絀,於此而欲疏浚財源,自
當以清賦放荒為第一要義。”[12]
按徐世昌此奏報原指吉林的情況,但亦可兼指蒙古地區。因為他曾奉旨赴東北和內蒙古東部各盟旗考察,並在1906年給光緒帝上了籌蒙奏疏,說“世局日新,古制不足以維時變。”同時,他也特別指出清末大規模放墾的動機是由於“帑項奇絀”,“欲疏浚財源”。清廷最後根據這些建議,決定實行以“籌蒙殖民”為主要內容的“新政”,通過改革圖強以充實蒙邊的防禦力量。[13]為了便於“新政”的施行,同年“理藩院改為理藩部,設置領辦、調查、編纂等局機構,著手辦理調查蒙古各旗土地等經濟資源。”此外,清廷更派遣欽命大臣赴蒙古各地督辦調查事宜,並傳諭蒙古內外札薩克和各盟長、將軍、大臣、都統等,均應將推行“移民實邊”和“新政”的調查作為當務之要略,認真執行辦理。[14]