农村集体土地征地拆迁难的原因分析

［摘 要］ 农村集体土地的征用和拆迁难问题，是现实社会的一个普遍问题。其原因比较复杂，既有城乡二元土地管理体制和政策与现实的矛盾方面的原因，也有政府和基层组织或执行者方面的原因，同时也有拆迁双方对土地所有权、补偿标准、个人利益和成本等方面认识上的原因，需要在实际工作中具体问题具体分析，采用合理的方法解决。

　　［关键词］ 城市化；集体土地；拆迁

　　Abstract: Nowadays, rural collective land requisition and residents migration become common social problems. The causes are rather complicated, which include the confliction between the land policy and the reality，between the government, and its basic organization or executive; the cognition difference between the two sides in requisition on land possession, compensation criteria, personal interest and cost etc.. In this case, it is necessary to take a specific analysis to specific issues and take reasonable measures to solve the problems.

　　Key words: urbanization ; collective land; housebreaking and migration
　　
　　随着中国城市化和工业化进程的加快，全国各地对土地的征用越来越多，拆迁难度也随之越来越大。土地问题成为农村中矛盾频发的焦点，其中尤以土地征用问题比较突出［1］。随着土地征用和房屋拆迁工作的进行，人们总是自然而然地将之与“扯皮”和“暴力”挂钩。很多拆迁人（国家职能部门、用地单位、建设单位、拆迁单位等单位的统称，下同）不得不将大量的精力和时间消耗在拆迁工作上，少则一年半载，多者三年五年。征地和拆迁堪为“天下第一难”，其中对农村集体土地的征用和拆迁尤其如此，备受各方关注。
　　拆迁难的原因比较复杂，既有制度和政策方面的原因，也有经济发展水平方面的原因，同时还有许多现实的具体原因。有的认为主要是征地补偿被各级政府及集体经济组织截留、征地程序缺乏透明和协商、农民参与度低、以“公共目的”为由征地用于盈利活动等［1］144-145，结合十堰市农村集体土地的征用拆迁难问题，笔者认为主要有下面10个方面的原因：
　　
　　一、城乡二元土地管理体制所致
　　
　　我国的土地所有制分国有土地所有制和农村集体土地所有制两种形式。城乡二元土地管理体制，在现实中产生了诸多问题，如同样备受争议的小产权房问题、户籍管理问题、就业、社会保障问题等等。农村土地征用和拆迁的结果是土地所有制性质的变化，农民因失去了土地，也就失去了作为“农民”身份的依据，意味着融入城市社会的开始。集体土地房屋拆迁实质上意味着城郊乡村社会的拆除，是乡村城市化的开端。从表面上看，集体土地房屋拆迁是拆除了城乡间的隔离墙，拉近了农村和城市的距离，但实质上却集中和突出暴露了城乡“二元”土地管理体制的矛盾。在“农民” 完成向“市民”身份转化的长长链条中，要完成这个过渡，在中国的各项法规缺失、各种社会保障极不健全的情况下，拆迁难是自然的。一方面，城乡“二元”体制的某些历史遗留问题在集体土地房屋拆迁中凸显出来，如由户籍制度引起的“农嫁居”问题、子女上学问题等；另一方面，农民并没有因征地和拆迁变成真正享有5大福利保障的市民，而是沦为既非农民又非市民的“边缘人”，这在城乡结合部表现得尤为突出。拆迁矛盾突出的地方，几乎都是城乡结合部，有的甚至就是“城中村”。十堰市由于特殊的地理状况，对农村的拆迁几乎都是在城市中心进行的。城市的拆迁难，主要源于补偿标准；农村拆迁难，除了这方面的原因外，更重要的是没有了衡量身份标准的土地。因此，集体土地征用和拆迁难实质上是城乡“二元”土地管理体制瓦解前的阵痛，是农民对被人为地分为“农村人”而区别于“城市人”并享受不平等待遇的呐喊。
　　
　　二、补偿标准问题所致
　　
　　这是影响拆迁工作是否顺利和进度快慢的一个非常重要的问题。补偿标准高，能及时到位，拆迁进度就相对快些；反之，就要大打折扣。但问题的关键是：补偿的标准到底是多少才能令各方满意。低了，被拆迁户不乐意；高了，拆迁方不乐意。关于补偿标准目前主要存在以下几个方面的问题：

　　1.补偿标准片面强调市场化
　　应该说补偿以市场为标准是比较客观公正的，对双方而言都是公平的。但在现实社会中，房屋及附着物的补偿标准或补偿价值的确定是一个非常复杂的问题。从理论上说补偿价应该是市场公允价值，但这个公允价值的确定方法却有很大的区别。如某个被拆迁人的房屋，按标准只能补偿15万元，但他偏偏要价50万元，双方根本没有协商的余地，拆迁人与被拆迁人之间根本就没有实现公平的市场化基础。所以拆迁补偿片面强调市场化是不妥的。
　　2.补偿标准不统一
　　由于区位、环境和项目性质等原因而产生的补偿标准的不一致，在一定程度上说是正常的，但如果补偿标准过于参差不齐，甚至差距极大，就易造成群众的互相攀比，造成拆迁困难。如十堰市2006年到2007年对襄渝铁路复线、十漫高速公路、工业园区、高校园区和其他建设用地的拆迁补偿标准上，差距就较大，同一个村，甚至相距不到100米，由于用地单位的不同，补偿标准不同，容易引起问题。
　　3.补偿标准不合理、偏低
　　现实中，也确实存在一些由于拆迁补偿过低而引起的问题。从理论上讲，拆迁补偿应是完全充分补偿。房屋拆迁的补偿应该是损失多少补偿多少，补偿的价格是客观市场价格，并且符合等价有偿原则。被拆迁人不能要求额外的补偿，拆迁人也不能是不完全补偿。但实际上在某些领域和某些地方、某些项目中，拆迁补偿的标准是较低的，拆迁户抵触情绪很大。这将直接引起被拆迁户生活水平的下降，引发社会矛盾，造成拆迁难。如十漫高速公路和襄渝铁路复线的拆迁补偿标准就比一般工业园区的补偿标准低很多。在操作中，不能上调，也不敢上调。即便可以调整补偿标准，往往是没有上限，一般情况是，只要没有补偿上限的，被拆迁户总是嫌低，拆迁方总是嫌高，总是达不成一致意见。根据调查，73.96%的农户表示应提高土地补偿标准［1］。
　　4.无补偿标准
　　征地拆迁过程中，涉及的补偿项目非常宽泛，既有土地、房屋、树木等大宗财物，还有许多其他财物，如玫瑰花树、爬山虎等之类，政府制定的补偿标准不可能面面俱到。而一旦没有标准，补偿就只能由拆迁双方讨价还价，“摸着石头过河”。其结果，要么是被拆迁户狮子大开口，拆迁方咬牙同意，形成补偿标准的“步步高”；要么拆迁方不同意，以耗时间、延长工期为代价维持原有的补偿标准，但问题是：这对拆迁方来说，合算吗？
　　
　　三、政策与现实的矛盾所致
　　
　　一般人可能认为，在拆迁工作中只要坚持原则、坚持政策、按章办事，拆迁工作的矛盾就少，但事实上并非如此，很多问题恰恰就在于政策的规定和现实的矛盾。对于所有被拆迁人来说，他们不管什么法律和政策，只认一个浅显的道理：生活只能因拆迁变得越来越好，不可能因拆迁变差。
　　对于拆迁中的多数问题，必须按原则办事，各方也可以接受。但对于局部的、个别的甚至是特殊的问题按原则办就很难进行，如被拆迁户的房屋无土地使用证或无房屋产权证。按政策规定，对这样的被拆迁户，补偿按临时房屋补偿，且不能偿还新宅基地。但事实上行不通，不说被拆迁户不同意，村组和地方政府都不会同意。希望通过征地拆迁，改变当地的经济环境和改善村民的生活状况，不仅是被拆迁户的一致愿望，也是基层和地方政府的愿望。其结果只有一个，按正规房补偿，同时提供宅基地。有人会说，这没有按原则和政策办事。可是这些被拆迁户祖祖辈辈就居住在这里，或者至少在这生活了几代人，仅仅因为没有房产证或土地使用证就不给宅基地，就因为拆迁人要用地，就使他们房子都没有了，谁会答应？再如“农嫁居”问题。农村女性嫁入城市，上个世纪90年代前难以转为城市户口，90年代以后转为城市户口又失去了原来的经济意义，这种情况在十堰较为普遍。所以，很多“农嫁居”尽管在城市生活、就业了几十年，但户口包括其孩子的户口仍在农村。集体土地房屋拆迁时，这部分“农嫁居”的房屋安置利益如何解决？享受，老农民有意见，不享受，“农嫁居”有意见。
　　现在处处讲和谐社会，处处讲人性化管理，处处讲社会主义新农村建设，你不满足要求，就有矛盾，就会不和谐，就会有人上访、告状、阻挠施工，这又是哪一级政府都忌讳的，都尽量回避的，其结果就是拆迁难。
　　
　　四、对土地所有权的理解不同所致
　　
　　土地是不是商品，其所有权最终归谁？谁有最终的处置权？对这些问题的不同理解，也是拆迁双方难以达成共识并造成拆迁难的原因。
　　村民认为，土地归集体所有，集体就有所有权，即拥有使用权、收益权和处置权。村民与集体签订了土地使用承包合同，也同时拥有了使用权、收益权和一定限度的处置权。有的法律工作者就认为土地使用权不应仅仅体现为承包经营权，还应是独立的物权［2］。既然是独立物权，村集体和土地承包人就有权决定土地是否出让，拆迁人要征用土地就必须取得被拆迁人的同意，就必须按被拆迁人的标准提供补偿；如果被拆迁人不同意出让，即使拆迁人出“天价”，拆迁工作可能也难以顺利进行。

　　而拆迁方则认为，不管是土地国家所有制还是集体所有制，土地实质上都是国家的，国家要征用，你就得按国家规定执行，按既定的标准获得补偿，不能讨价还价，多要多补。根据有关法律规定，农民对土地的权利主要是土地承包经营权，该权利除具有物权的一般效力外，主要是占有权、使用权、收益权、优先继承权、处分权、相邻权和获得补偿权［3］。其中的处分权也仅仅是出租、转让、互换和转包等有限的处分权，并没有赋予“卖与不卖”的权利。
　　
　　五、政府行为弱化或偏差所致
　　
　　政府在拆迁和补偿中的角色问题一直是困扰理论界和实际工作的一个难题。有的主张政府必须充分介入，政府不参与城市房屋的拆迁工作是不正确的，仅依靠拆迁方是不行的［4］；有的又反对政府介入，认为由行政强制力来干预民事合同的订立过程，调整民事权益的做法不符合《合同法》的有关规定，建议按市场规则进行［5］。

　　2001年11月以前，我国执行的是《城市房屋拆迁安置管理条例》，农村的拆迁工作比照城市拆迁工作进行。那时虽然也存在着拆迁矛盾，但问题还不是太突出，拆迁工作从全国来看总体上还是相对平稳的。但自从新的拆迁法规于2001年11月1日开始执行后的几年时间内，拆迁矛盾开始在全国大面积爆发。各地纷纷反映政府在拆迁中的强制手段过于频繁，拆迁户的利益受到侵害，各地拆迁矛盾逐渐激化，人民群众上访不断。在这种形势下，2005年的全国人大会上许多人大代表大声疾呼，引起了中央的高度重视。于是中央采取紧急措施，严格限制拆迁中使用强制手段，拆迁矛盾突出的城市拆迁甚至被叫停。但事物的发展往往容易从一个极端走向另一个极端。由于整个拆迁工作被质疑，强制手段被限制，在强大的社会舆论作用下，政府在拆迁工作中的作用逐渐弱化，补偿标准形同虚设，拆迁工作犹如一根不能触及的红线，人人避之不及，征地拆迁及补偿工作只能由拆迁双方自行协商，政府只起“协调”作用。在这种情况下，被拆迁户开始抬高要求，拆迁人开始让步。一旦不能满足被拆迁户的要求，拆迁工作就受阻，从而形成了现在拆迁工作举步维艰的现状。
　　事实上，拆迁工作如果没有了政府的支持和强制力，没有了政府的直接参与和指导，仅凭拆迁方和被拆迁户“单打独斗”、“斗智斗勇”、“死打蛮缠”， 要按期完成整个拆迁工程和保证拆迁工作的顺利实施基本上是不可能的。
　　
　　六、基层组织或执行者行为不当所致
　　
　　在市、区、乡、村四级机构中，乡村等基层组织或干部的行为往往对拆迁工作起着直接的作用。基层单位干部素质低下，操作方法失当等均有可能引起拆迁矛盾的激化。集体土地的征用和村民房屋的拆迁又大多是在一个熟人社会里进行的，当地基层干部或其他乡镇（街办）甚至少数上级领导干部的家庭或亲朋好友很可能就是被拆迁人，工作压力、熟人关系、自身利益交织在一起，任何向基层干部及关联方利益的微小倾斜，都有可能给其他拆迁户授之以柄，成为其他拆迁户要挟获取个人更大利益的筹码。同时，虽然有统一的拆迁补偿标准，但因具体情况复杂且有的补偿标准本身就有一个浮动范围，所以拆迁方一般对补偿标准都设有一个可操作的弹性空间，拆迁方不能不给予乡村基层干部一定的自由裁量权。但在实际工作中，自由裁量权本身不易把握，而且褒贬不一。基层组织和干部对自由裁量权的任何不当使用，都将会引发农民的攀比和悔约，引发拆迁难。
　　同时，基层组织或地方政府的主要职责就是要为当地群众谋福利，争取尽量多的利益和政策。由于所处位置不同，这种争取未尝不可，但往往就是这些争取，被拆迁户认为是为自己撑腰，为自己做主，从而有恃无恐。另外，也有些基层组织在实际工作说一套做一套、对自己有利就干，对自己无利就消极对待，对群众补偿落实不到位、工作不得力、办法不多、从中揩油等，这些问题都会加大拆迁难度。
　　
　　七、拆迁户博弈个人利益最大化所致
　　
　　对拆迁与被拆迁双方来讲，总体情况是被拆迁一方是弱者，但小部分又是“强者”，拆迁难的原因一般不在大部分拆迁户，而是由这一小部分拆迁户即所谓的“钉子户”造成的。“钉子户”的要求是否合理，是否值得同情与支持？这是目前备受争议的一个问题，笔者在此暂不述及。
　　小部分被拆迁户片面强调个人利益，常常有意刁难和从中作梗。这部分人，人数虽少，但“本事”和“能量”很大，甚至能呼风唤雨。对大多数被拆迁户而言是“争取利益”，对这部分“钉子户”而言则是一种“利益赌博”。 继重庆“史上最牛钉子户”之后，深圳又一位“最牛钉子户”获得1 000多万元的“天价”补偿。这到底是维权的楷模，还是无赖的典型？在这个过程中，“钉子户”事实上是在玩一场赌博，结果是他们赢了。如果都像这样，拆迁就会形成一种“牛钉”与“天价”之间的相对固定的因果关系，如果是这样，维护公民合法财产权的正义，就可能变异为某些人牟取额外利益的非正常手段。这两件事都是在事闹大了的情况下，由许多复杂的外力干预下结束的，这更容易给人造成一种错觉：“把事闹得越大，得到的补偿越多”。而这样的结论一旦形成，不管是否符合实际，拆迁户得到的一个经验便是“闹、扯”。舆论对“最牛钉子户”的报道及讨论，更引起了被拆迁户的群起效应，进一步加剧了拆迁工作的难度。

　　
　　八、拆迁单位对于机会成本的考虑所致
　　
　　机会成本是指在决策时从多种可供选择的方案中选择某一种方案而放弃另一种方案所丧失的潜在利益。这种成本在拆迁中虽不是实际付现成本，但却是拆迁方必须考虑的一个现实问题。如拆迁过程中有回迁安置、工期要求、支付超期过渡费等等问题。由于政府严格控制使用强制手段，只要遇到一户“钉子户”需要强拆，所需时间最少半年以上。拆迁方一方面要支付已搬出住户的过渡费（超期过渡费还要逐日递增或付双倍），又不能对剩下的住户在补偿上作太多让步，因为一旦让步，已签约搬出的住户很可能又会返回或毁约。再者拆迁方很多人也没有这方面的经验，长期拖下去，也使人身心疲惫，精力难以为继。所以，拆迁方出于避免拆迁纠纷、不在拆迁上耗费太多时间、让项目早日启动早日见效益，少付后期各种高额补助，降低各种潜在机会成本等目的，就会在迫不得已的情况下大幅提高补偿标准。其结果是该次拆迁可能较快，但又会对别的拆迁点带来极大的冲击和连锁效应，造成拆迁补偿的“步步高”，进一步加剧拆迁的难度。典型案例就是十堰市武警支队的拆迁补偿对我院拆迁补偿的负面影响。
　　
　　九、对《物权法》的理解不同所致
　　
　　《物权法》的颁布和实施，是中国法制的一大进步，对保护各方物权意义重大。很多被拆迁户也总爱拿《物权法》说事，动不动就搬出《物权法》，摆出维权的架势。其实这是对《物权法》的片面理解和认识的偏差，这些人并没有真正理解《物权法》，甚至是道听途说，人云亦云。
　　《物权法》有很多重要特征，其中至少有两个特征在拆迁工作中是需要注意的：第一，物权法平等保护物权。《物权法》对各类主体的物权的保护是平等的，无论国家、集体还是个人的物权都同样保护，没有谁先谁后这个问题，既不能片面强调拆迁方的权利和利益，也不能片面强调被拆迁方的权利和利益；第二，没有绝对的物权。有权利必有义务，物权也同样应负有社会义务，这种权利不是绝对的。如政府为了公共利益的需要，需要对公民和集体的房屋进行征收，那么无论是单位还是公民都要自觉服从，个人物权不可对抗公共利益，有义务来服从公共利益［6］。《物权法》将农村土地承包经营权规定为用益物权，既赋予了农民长期而有保障的土地使用权，又是一种特殊的物权［7］。现实中，许多被拆迁户总拿应享有的权利说事，不管自己应承担的义务。对法律的不同理解和认识程度的不高，也给拆迁工作带来了难度。
　　
　　十、市场经济条件下的客观必然
　　
　　随着中国经济体制改革的深入，中国的市场机制基本形成，相对于市场经济的价值体系和思维方式也逐步形成。人们看问题、做事情都会打上深深的市场经济的烙印。拆迁工作过去的拆迁人基本上是政府，配合拆迁是为了支援国家建设。而新的房屋拆迁安置管理条例是建立在市场经济体制上的，有的拆迁方就是开发商，征地拆迁的目的就是开发商品房赚钱，体现的是私人和个人利益。在此情况下，还指望被拆迁的农民像过去那样为支援国家建设而牺牲自己的利益，既不现实，也不合适。农民争取自身的利益，从根本上说也没有什么不妥，是市场经济条件下的客观必然。基于这种认识，拆迁工作比过去难既是客观的，也是可以理解的，只是各自不同利益要求的体现。
　　总之，拆迁难从总体上讲主要是由局部利益与整体利益、个人利益与集体利益、眼前利益与长远利益等各种利益冲突所致，但在现实中，却有多种不同的原因，需要在拆迁工作中具体问题具体分析。
　　
　　［参考文献］
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　　［1］ 李剑阁. 中国新农村建设调查［M］. 上海：上海远东出版社,2007：26.
　　［2］ 徐 涛，高玉林. 农村集体土地征用补偿和失地农民权益保护法律问题探析［EB/OL］. http://cdfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=6299,2006-11-22.
　　［3］ 张平华. 土地承包经营权 ［M］. 北京：中国法制出版社,2007：161-172.
　　［4］ 王国元.创建解决城市房屋拆迁难的新机制［EB/OL］.http://www.law.fj.cn/bbs/read.php?tid=9138，2006-11-02.
　　［5］ 张安照.关于征地拆迁稳定工作的情况及对策 ［EB/OL］.http://www.njsfj.gov.cn/cps/site/njsfj/njsf-mb_a200511101876.htm,2007-10-03.
　　［6］ 梅家骝. 城市房屋拆迁与城市建设问题［EB/OL］.http://www.ncfdc.com.cn/MV_1.aspx?MV_Page=readart&MV_Para=327,2007-07-18.
　　［7］ 中国土地矿产法律事务中心，国土资源部土地争议调处事务中心. 土地物权常见问题专家解答［M］.北京：中国法制出版社,2007：8.