抗旱中的水利设施、村级组织和农民

内容摘要：2005年荆门区域遭受大旱，由于大中型水利设施不能有效发挥作用，农民只能依托小水利抗旱，造成水稻因旱减产。荆门旱灾的形成源于近年水利体制的市场化改革及税费改革导致了农田水利系统的衰退。改变这种令人堪忧的状况，必须确定并协调好国家、乡村组织及农民在农田水利建设、管理和使用中的地位和作用。

　　近年来，我国干旱影响范围大，持续时间长。2004年，南方许多省份发生了冬春连旱和秋冬连旱，全国农作物因旱受灾面积17255千公顷，其中成灾面积7951千公顷，因旱损失粮食231亿公斤，造成直接经济损失315亿元。12005年，南方部分地区又发生了严重的旱灾。旱灾的频发及成灾程度，折射出我国现有的农田水利系统抵御旱灾能力的减弱，对此，人们应予以高度重视。以下以2005年荆门农村抗旱调查为基础展开对相关问题的讨论。

一、2005年荆门农村抗旱中的几个片断

　　2005年，荆门区域遭遇大旱，农民抗旱时间之长、抗旱之难为十余年来所罕见，抗旱中出现的各种现象，很值得人们总结和思考。

　　官桥村六组电机拍卖后的尴尬。官桥六组是一个只有20多户，200亩水田的小组，大部分农田分布在一条小河的两岸，水源条件极好。1980年代初，六组在河边建了两个一级机台和一个二级机台，配备了三台13千瓦的电机，由小组长安排抽水员定时抽水，只要河里有水，全组的农田从来没有出现过因旱减产问题。2002年税费改革，裁减了小组长，由村干部兼任小组长。由于村干部不是本组人，加上税费改革后禁止村级组织介入农户的生产环节，2003年春，小组会议决定将组里的电机拍卖，由农户自己找私人抽水或者买潜水泵。电机被本组人买去。由于电机是严重老化产品，三台电机总共才卖了350元。为了让别人愿意来抽水，买主花了近2000元更新设备。但本组农户却不愿来买水，而是自己购买了潜水泵，解决用水问题。2003、2004两年干旱，但小河未断流，农户可以用潜水泵抗旱。由于潜水泵出水量少，且抽水秩序混乱，通常是几十台潜水泵的电线随意搭在高压线上，导致断电频繁，许多农田因抗旱不及时而减产。2005年大旱，小河断流，所有机台、潜水泵都发挥不了作用，导致许多稻田绝收。

　　困局中的大碑湾泵站。大碑湾泵站是湖北省大型电力提灌站之一，是荆门市水利骨干工程。工程于1979年建成使用。灌区总面积600平方公里，覆盖9个乡镇一个农场，共150多个行政村。泵站从汉江引水，设计灌溉面积45.32万亩。

　　然而，这样一个大型水利设施自1990年代中期后便开始陷入卖水难之中。2002年春，荆门大旱，老百姓等水下秧，泵站先将水抽上来，囤在主渠内等各村来买，但没有哪个村能收齐抽水款，结果，由于水囤在水渠的时间过长，水渠被胀破，不仅冲垮了附近数百亩农田，泵站为修复渠道还花了数十万元。2004年，泵站为解决卖水难问题，与灌区内的部分村组达成承包抽水协议。参加的村组以计税面积为基数，泵站按计税面积的90%收取承包抽水费。落实承包面积2万亩，每亩的承包费为，灌区上游20元/亩，下游40元/亩，参与承包的村组每年4月份交一次钱，6月份小麦上市后再补齐。2004年属一般干旱年，泵站承包收入58万元，除掉27万元电费，基本上保本经营。但2005年泵站与这些村组再承包时却出现了一些问题。一是上下游农户对承包价格有异议，下游认为价格比上游多一倍，要求按方收费，但按方收费难以操作，且若按方收费，许多上游农户就不参与，他们可以捡漏水甚至偷水，上游不参与，下游也搞不成，而且从何处计量也是一个问题，在下游计量，泵站负担不起，在上游计量，农户承受不了；二是2004年末，有些参与承包的农户挖了堰塘，不再参与承包，导致2005年的承包面积比2004年减少了3000亩。由于2005年属特别干旱年，泵站收入48万元，但因运行时间长，电费花了34万元，导致泵站严重亏损，未参加承包的老百姓也遭了秧，如2004年参与承包的杨集村，因嫌承包费高而没有参与，1100多亩稻田全部干死，沙山村的许多稻田，因未参与承包，甚至连秧都未插上。

　　贺集村三组打井抗旱。新贺泵站是一座建于1976年的中型泵站，灌区覆盖官桥、季桥、新贺、贺集、吕集五个村庄。虽然泵站曾陷入经营困境，但2003年，我们利用外来援助对泵站进行了改制。1改制后的泵站能为季桥、新贺、贺集三村的十余个小组抽水。贺集三组紧临新贺泵站，但由于组内无人组织从泵站抽水，农户只好打机井灌溉。2003年打井时，由于井少，打很浅就有水，后来打井的农户越来越多，井越打越深，成本也不断增长。2004年打井成本为40元/米，2005年升到了50元/米。因为旱情严重，打井人的生意很多，不但打井价格不断上涨，材料负担的方式也发生了变化，如以前打井人包料（过滤网、铁丝等），现在却要打井农户自己承担。即使如此，没打井的农户仍然计划打井。因为别人都打了井，都有水抽了，自己的田夹在中间却没水，这种情况下更加无法从泵站抽水。

　　但打井并不能解决抗旱问题，且容易闹出矛盾。农户贺某2003年打了一口井，算上潜水泵、水管等总开支为2000元。2004年其邻居汪某想入股，经过协商，汪出1000元参与合伙，井算两家合股资产。2004年旱情持续时间短，水稻下秧后，天气正常，抽水不多，两家相安无事。2005年，旱情严重，而且由于打井的人多，这口机井经常被抽干。贺担心因为供水顺序而与邻居闹矛盾，就把1000元退给了汪，并对他解释道：“我不要你的钱，我有水你来抽，没水你不怪。”汪无可奈何，只好退股，并视贺家的抽水情况从贺家机井上搭水。但搭水成本高，5元/小时，没有机井的农户，光插秧水费就达到每亩近百元。由于机井出水量少，抗旱不及时，2005年，三组的绝大多数水田都因旱减产，没有机井的农户，有些稻田甚至绝收。

　　新贺四组村民偷水抗旱。新贺四组的农田地处新贺泵站出水口，其农田如果通过泵站抽水，每轮抽水至少要抽16小时以上，然而，2005年第三轮抽水却只花了五个半小时，并且不是以小组为单位找泵站抽水，而是一户或数户联合抽的。有些农户是完全或部分依靠泵站抽水捡漏水或偷水解决抗旱问题的。目前，泵站对漏水和偷水都没有办法应付，泵站管委会理事长陈冰说：“碰到偷水的，只能说一说，都是熟人，能怎么样？”

　　村民贺某，在小组其他村民联合筹资从泵站抽水时拒绝交钱，并表示他不要水，大家都知道他指望偷水灌溉。为了对付他，抽水时，陈冰专门在他的田边转悠，贺某本人也在田边转悠。等陈冰一转身骑上摩托车，他就跳到田边将缺口扒开。谁知陈冰只是佯装离开，他迅速调头回来，将偷水的贺某抓了正着。贺某连忙说：“缺口不是我扒的，是水流胀开的！”陈冰没有多说什么。后来，陈冰又一次抓到贺某偷水，调侃说：“又是水流将缺口胀开的？”贺某十分不情愿地说：“这次的水钱，我出！”

　　贺吕湖承包引发的上访。贺吕湖位于贺集、吕集的北面，面积1000多亩，为贺集、吕集两村共有。在1990年代中期流行“四荒”拍卖中，湖面一分为二，两村共同修了一条分水堤，明确了各自的水面，两村亦先后将湖面拍卖给了别人养鱼。贺吕湖是吕集全村两千多亩水田的唯一水源，一直用于农业灌溉，自湖面被拍卖后，经营者便在湖中养鱼。正常年景，养鱼、灌溉两不矛盾，稍遇干旱，矛盾便出来了。2004年，荆门区域春旱，由于沿河抽水，流入贺吕湖的小河断流，当时正值中稻插秧时节，村民们只好抽死水。由于湖面大，若将湖中水抽干，亦可保证全村的水田插上秧。然而，拍卖时承包者与村里就有约定，即当湖中水深只有1米时，便不能再抽水。原本就天旱，加上又没有来水，仅抽了一个星期就到了双方约定的警戒线，承包者便出面阻止抽水，此时尚有五分之一的田没有抽上水。有协议在先，村干部出面做工作也没有用，承包者坚持若要抽水就必须补偿损失，而村民认为湖水是天然水，一直都是用于灌溉的，便不愿交钱，当然也没有人敢抽水，因为承包者不仅有协议，而且强悍（没有这点特性是不敢承包的），那些没有抽水的农户只好盼天下雨，幸好一个星期后，果然下了雨。2005年比2004年更旱，贺吕湖因为抽水问题引发了更为激烈的矛盾，以致村民到市、县上访。最后，经过镇政府多次协调才将矛盾缓和，并解决了农民的抗旱用水。

二、对上述片断的讨论

　　荆门市地处江汉平原，土地肥沃，经过人民公社时期大规模的水利建设，初步形成了以漳河水库为后盾，中小型水库和泵站为骨干，小型堰塘为基础，大、中、小结合，蓄、引、提相配合的灌溉供水体系，使全市的有效灌溉面积在1980年代初达到140万亩，占总耕地面积的92%。正是靠着这一辉煌成就，1983年荆门市被列为全国50个商品粮市、县基地之一。然而，在上述片断中，我们看到的却是断裂的水利系统、陷入困境的水利设施、无为的村级组织以及个体农户无奈又无序的自抗。究竟是什么原因导致了这一局面？依据多年来对荆门农田水利的调查，我们认为，导致上述困局的原因主要有以下三个方面：

　　一是水利体制的市场化改革，将具有公益性的水利设施逼入经营困境。水利体制的市场化改革起始于1980年代初，是随着农村经济体制改革而启动的，其内容包括将水利工程单位进行企业化改制，改革农田水利收费制度。前者意味着国家将水利工程的管理成本转嫁到农民，后者意味着水利工程单位进一步与政府脱钩，转变为市场经济主体。问题是，这两个方面改革的着眼点都在水利工程本身的经营机制上，忽视了这一机制得以运行的其他相关条件。农业用水市场的建立除了水利工程单位要转变经营机制外，还需要市场中的买卖双方具有稳定的合作关系，而目前，至少就买方来说尚不能算是合格的一极。卖方若想通过市场经营来维持自身生存，必须解决两个问题：一是水能卖出去，二是卖水的钱能及时收上来。就前者，不仅受自然因素影响极大，而且农户还有许多替代性选择，经营者完全无法预测；就后者，水利工程单位面对的是分散的农户，不要说农户是否合作放水本身就是个大问题，即使放水，收费成本也会高得让水利工程单位难以忍受。目前大中型泵站的困境，很大程度上是因为抽水时数少、维护成本高和抽水后难以如期将水费收上来造成的。而陷入困境的泵站，在抗旱中很难有效地发挥作用。

　　二是税费改革后乡村组织退出农户生产环节，农户合作灌溉的组织纽带严重弱化。在荆门区域，目前能够使用和正在使用的大、中型水利工程基本上是人民公社时期修建的。这些水利工程因在规模上与人民公社体制相契合而能得到较好使用。如新贺泵站为中型泵站，灌溉覆盖了全公社80﹪以上的农田，抽水灌溉由公社水利员统一安排，以生产大队为单位，按田亩收取水费，在生产大队内，则由分管水利的副大队长安排本大队各生产队的抽水顺序，这样，泵站灌溉得到了体制的支撑，自泵站建成后至人民公社体制瓦解前，灌区范围内未曾发生过人为性旱灾。人民公社体制瓦解后，原先的组织基础不复存在，但乡村组织通过统筹共同生产费仍然维持了以村民小组为单位的共同灌溉模式。统筹共同生产费构成了泵站与个体化农户形成稳定的供水关系的纽带。

　　税费改革后，共同生产费被明令取消，并禁止乡村组织插手农户的生产环节。这样，原先维系泵站与个体化农户的供水关系的纽带被切断。因为泵站最小的抽水单位至少是一个村民小组的规模，它无法为单个农户抽水（因为单个农户无法承受单独抽水的高成本），而在小组内部，有些农户的农田水源条件较好，他们能够自己想办法解决问题，另一些农户则只想搭别人出钱抽水的便车，小组内没有任何一个人比其他人更有权威来说服其他人，以小组为单位从泵站抽水再也无法组织起来了。

　　三是个体农户的小水利建设，进一步切断了农户与大中型水利设施的供水关系，导致原有灌溉系统的瓦解。税费改革后，中央一系列惠农政策的出台及对小微型农田水利工程建设的补助，极大地刺激了农民兴建以堰塘、机井、小机台为内容的小水利建设。然而，由于缺乏规划，这类小水利建设十分低效，不仅无法解决抗旱问题，而且切割原有的水利系统。以新贺泵站灌区为例，截止到2001年，新贺泵站仍可以为季桥、新贺、贺集三村近5000亩农田抽水。2003年后，农户大挖机井，如贺集村三组仅110多亩水田却挖了13眼机井。小组内因为有的农户已经挖了机井，他们便不再用泵站抽水，以小组为单位从泵站抽水再也无法组织起来，泵站的灌溉面积逐渐缩小。久而久之，泵站附属设施逐渐被破坏，以致大旱来临时，即使农户想用泵站抽水，也可能因无渠过水而抽不成。

三、几点思考

　　2005年，荆门农民抗旱之难凸现了当前农田水利衰败的现状。这种衰败导致了荆门农村在大旱面前，一方面，大中型水利设施发挥不了作用；另一方面，农户自建的小水利因水源短缺又不能有效抗旱。因此，改变这种令人堪忧的状况，必须确定并协调好国家、乡村组织及农民在农田水利建设、管理和使用中的地位和作用。

　　一是国家在加大农业基础设施建设投资时，应将农田水利建设看作一项系统工程。水利工程系统是由防洪、排涝、灌溉三大系统构成的。虽然不同的系统承担的功能不一样，但一定区域内水利建设的总体效益取决于三者之间的协调与互补。从每一个系统来看，它又是由不同类型、规模大小不一的水利工程构成的，它的整体效益同样取决于这些水利工程之间是否构成了一个协调与互补的运行系统。以农田水利为例，为农田灌溉服务的不同类型的水利工程，在功能、性质、规模、自然条件、灌溉能力上存在不同，它们之间若能构成一个协调与互补的系统，便能大大提高各水利工程的效益，如大、中型水利工程数量少、灌溉覆盖面积大、使用成本高，但水源充足，通常能应付百年不遇的大旱；小型水利工程数量庞大、使用方便，但通常水源不充足，在干旱年景无力抗旱。小型水利工程要能发挥作用，关键在于它能否从大、中型水利工程得到水源补充。

　　当前，国家在水利建设投资上的总体思路是重点扶持大、中型水利工程的更新改造，对小微型水利建设采取补助的办法。问题不在于这种投资结构是否合理，而在于这种投资所造成的结果能否形成一个有机的农田水利系统。只有系统化的农田水利才能带来农田水利建设的高效益。为此，国家在农田水利建设投资上必须要有系统观。

　　二是统一规划、合理引导农民投资水利建设，避免浪费资源和破坏生态环境。农民投资小水利建设，在一定程度上缓和了因国家投入不足所造成的水利困境，这些小水利工程也能解决正常年景的农业用水。此外，原有的水利工程设备老化、附属设施破损严重和农民无法合作也是农民投资小水利建设的重要原因。但是小水利抗旱能力差，且容易带来两个严重后果：一是破坏原有的灌溉系统，加速已有灌溉系统的瓦解，增加了农业遭受旱灾的威胁性。因为农民的小水利建得越多，农民就越不会使用原有的大中型水利设施，这些水利设施因长期得不到使用就没有必要的维修资金，就被迫闲置在那里，而一遇大旱要启用这些水利设施时，这些水利设施可能无法使用，人为的旱灾就不可避免。二是造成资源浪费，破坏生态环境。原本一个小型机台便可解决全组的灌溉，因相互之间不信任和无法排除搭便车者，每户不得不购买至少一个潜水泵、数百米的电线和水管，有些水源条件不好的小组，农户争相打机井，恶性竞争，破坏地下含水层，引起生态灾难。

　　造成上述后果的一个重要原因是，在国家宏观决策和农民的微观决策之间缺乏基层政府从自身的实际情况出发对水利建设进行规划，为此，各级政府不能盲目鼓励农民的小水利建设，不能仅仅从数量上去评价农田水利建设，还应当从整体的、长远的角度对农村的小水利建设进行统一规划，引导农民合作，维护好、使用好已有的水利设施，对于那些可能破坏生态环境的水利建设应予以坚决制止。

　　三是因地制宜，完善农村基层自治组织，着力解决大中型水利工程单位与个体化农户的衔接问题。税费改革后乡村社会出现了两个明显的趋势：一是越来越多的水利设施进行巿场化改革而成为巿场主体；二是农村基层自治组织越来越弱化，正逐渐丧失组织农民的能力。这两个趋势的发展意味着，水利工程单位越来越与乡村社会分离，水利工程单位与个体化农户之间正失去中间纽带而趋于断裂。当前，作为连接水利工程单位与个体化农户之间供水关系的主要政策思路是强调组建农户用水协会，希望用这一民间组织形式来替代原有的正式基层自治组织的功能。但是农户用水协会要能担负起连接水利工程单位与个体化农户的职责，它必须解决两个问题：一是它的权威来自何处？二是它何以能担此重任？从荆门情况看，农户用水协会成功运作的案例极少，关键在于它的权威性不足，无法解决少数农户的搭便车问题。因此，不能单纯依靠农户用水协会这一个组织，还应发展其它的组织，包括已有的基层自治组织，切不可因税费改革而一味从政策上削弱基层政府和村级自治组织，而应当因地制宜，实现基层政府和村级自治组织的功能转换，切实让它成为农民所需的组织纽带。

　　四是小型水利工程的市场化改革应慎重，切不可搞一刀切。当前，国家对于小型水利工程改革的总体思路是巿场化，即通过拍卖、租赁、承包变更小型水利工程的产权、经营权或使用权，希望以此来盘活这些水利设施。从荆门的情况来看，这种巿场化取向的水利工程改革产生了两个不好的后果。一是供水巿场并未如政策设计者所期望的那样建立起来。水利设施的拍卖、租赁或承包，构成了巿场化供水关系的卖方，但买方巿场仍然无从建立，因为买方是极度分散而又分化的个体化农户，巿场并不具有将个体化农户组织起来的能力，因此，巿场化改革后的水利设施并没有扩展它的使用与效用，反而使它的功能进一步萎缩。二是造成了农村中的强者对水资源的垄断。作为巿场化改革的后果，原有的水利设施无一例外为农村中的强者所拥有，不仅因为经济能力，更重要的是唯有他们所具备的狠气才敢于经营，因为他们有能力阻止他人搭便车，也正是因为他们的强势，在与村民的水资源交易中他们总是处于优势地位，容易损害多数农户的利益，或者因为他们垄断已有水利设施，导致其它农户不得不投资购买抽水设备、增加生产成本。为此，小型水利工程的市场化改革一要慎重，因地制宜，不可迷信市场化力量；二要协调，强化而不是弱化水利工程的整体功能；三要加强监管，避免引发各种矛盾和冲突，使改革真正符合农村绝大多数人的愿望。

主要参考文献：

1、罗兴佐.泵站是如何陷入困境的[J],调研世界,2004（9）.

2、罗兴佐.税费改革后的农田水利困境[J],调研世界,2005（11）.

3、罗兴佐.乡村组织难题与农民的灌溉困境[J],中国改革,2006（4）.