基础设施PPP项目模式下的施工合同管理探究

陈安帮

摘要：新形势下，我国基础设施建设项目的数量增多，其中PPP模式比较常见，如何做好合同管理工作，成为从业人员的关注重点。本文首先指出基础设施PPP项目的施工合同内容和管理问题，然后总结了合同管理要点，最后阐述了几点改进措施，以供参考。

关键词：基础设施；PPP项目；施工合同；管理要点；改进措施

PPP模式即公私合营模式，基础设施建设期间，政府和私人企业秉承风险共担、利益共享的理念，建立合作伙伴关系。结合工程实践，PPP模式主要分为BOT形式、PFT形式、TOT形式等，在长期性、不确定性的影响下，合同管理工作的难度较大。以下对此进行探讨。

1.基础设施PPP项目的施工合同内容和管理问题

1.1合同内容

PPP项目施工合同的内容，主要包括[1]：①背景条款，介绍合同中用到的术语、项目概况，指出合同签订的目标、生效条件和构成。②主体条款，指出项目实施主体，明确权利和义务，提出政府应提供的支持和配套设施。③实施标的条款，指出项目工期、建设方式、回报途径，明确固定资产的权属，总结了履约担保事项。④执行条款，对项目建设的方法和流程进行详细约定，签订合同后双方就必须按照合同条款执行。

1.2管理问题

PPP项目施工合同管理期间，存在的问题包括：①合同涉及内容多，其中施工主体包括政府、企业、设计人员、施工人员、监理人员等，管理工作量大。②项目本身规模大、工期长，合同管理的专业性强，要求管理人员知识和经验丰富，否则容易造成不必要的损失。③项目施工期间，相关法律法规类型多样，管理工作容易混乱，难以保证合同的法律效力。④为了吸引社会资本的投入，政府可能过度担保，为项目建设配置多种资源，会加大财政风险；优惠政策的实施，制定税费减免条例，会加大地方财政负担。

2.PPP项目施工合同的管理要点

2.1厘清责任范围

PPP项目的管理工作，从项目识别开始、到移交为止，政府会设置专门机构进行全程监督管理。然而在实际管理中，可能出现管理偏差，原因在于政府没有区分项目实施机构的职能和固定资产监管职能。明确划分职能，才能对PPP项目的具体运作进行监管，突出机构的核心管理地位。具体到合同管理上，厘清责任范围，一方面能确定各个管理主体的关系，体现政府的契约精神；另一方面不论是宏观、还是微观，可以避免交叉作业带来的冲突和矛盾。

2.2明确合同属性

从本质看，PPP项目具有公益性、经营性、竞争性等特点，社会资本收益来源于三个方面[2]：①不固定的回报；②政府购买服务时的付费；③特许经营使用者的付费。由此可见，PPP项目兼具民事性、行政性，具体判断应该依据回报机制，项目合同的属性难以确定。对此，如果项目回报大多依赖特许经营，此时项目施工属于行政行为，要签订行政合同。如果项目回报大多依赖政府购买服务，此时项目施工属于民事行为，要签订民事合同。如果项目回报来源于政府购买服务和特许经营，此时项目施工兼具民事性、行政性，要签订混合合同。

2.3保证管理的连续性

PPP项目的施工周期长，期间可能出现多种意外事件，一旦项目条件发生变化，那么合同主体、内容也会变化，继而影响管理工作的开展，导致前期管理、后期管理体系衔接不紧密。对于这种情况，要想保证管理的连续性，其一在PPP项目施工期间，既要关注政府的监管职能，又要加强合同管理，做好相关约定和协议[3]。其二在合同管理期间，应该从类似的项目上总结经验，制定科学的衡量标准，根据项目变化积极调整，避免管理工作出现断层。

2.4不断提高管理能力

从PPP项目的管理人员来看，整体专业素养水平低，体现在以下几点：①对PPP项目的认识不足，不重视合同管理工作；②在PPP项目合同管理上，缺少完善的制度和法规进行引导；③合同变更后，参建主体会出现争端，管理人员的协调能力不足。对此，要想提高管理能力，应该从管理人员的选择和培训入手，一方面提高人才准入门槛，优先选择有学历、有技术、有经验的人员；另一方面落实教育培训，创新合同管理观念，培养人际沟通能力，掌握相关管理技巧，推动PPP项目施工顺利进行。

3.PPP项目施工合同管理的改进措施

3.1坚持政府主导

PPP项目施工，要坚持政府主导，在项目立项、选择合作企业、制定管理标准上，均发挥出主导作用[4]。具体操作上，首先要进一步完善法律法规，维护投资者的合法权益，结合工程施工的特点，为合同管理提供支持和依据。其次建立管理补偿机制，积极转变自身职能，提高政府的行政效率，和合作企业建立伙伴关系，担保投资回报率。最后要明确主管部门，改变多头管理现状，构建综合服务平台，项目施工信息向社会公开，从而提高履约意识。

3.2科学规划项目

PPP项目施工的关键，是合理配置各项资源，促使财政资金、社会资金相结合，保证政府和企业紧密合作。对政府来说，应该评估项目的合法性、可行性、财政压力等；对企业来说，要分析项目的投资回报率，并选择契约精神强的政府。在PPP项目的规划上，应该从基础设施的公益性出发，分析融资需求和回报情况，必要时政府可以投入资金，以推动项目顺利运营。在合同管理上，应该明确目标定位，制定实施路线图，完善协议条款，将政府和企业各自的利益追求，转变为共同发展目标，实现双赢的效果。

3.3规范合同条款

PPP项目中的政府和企业，在法律上具有平等地位，施工期间要创新合同管理模式，尝试多元化合作[5]。从双方的权利和义务出发，针对利益分配、质量监督、成本控制、奖惩措施、合作退出机制等方面，形成规范的内容，以书面形式体现在合同条款中。实践证实，PPP模式不仅是融资手段，也是一种新型的管理途径，在合同管理上，政府要转变职能，积极履约，建立动态调整机制，弥补市场的不足；企业要履行投资、建设、运营管理等承诺，根据市场变化、项目变更，建立动态调整机制，确保投资收益。

3.4加强风险控制

PPP项目的专业性强，施工管理影响因素多，单纯依靠政府行政人员进行管理，会影响管理效果。对此，加强风险控制，应该聘请专业的机构和团队，制定科学的监管流程，提出有效的奖惩措施，推动项目建设顺利进行。具体到合同管理上，以风险共担机制为准，及时识别施工管理的影响因素，例如环境、技术、人员等，制定应急处理措施；完善投资考核评价机制，降低投资风险；在特许协议中，降低政府的不守信风险等。

结语：

综上所述，基础设施建设中，采用PPP模式具有诸多优势，但也提高了施工管理难度。文中从厘清责任范围、明确合同属性、保证管理的连续性、不断提高管理能力四个方面，指出合同管理要点。合同管理期间，应该坚持政府主导，科学规划项目，规范合同条款，加强风险控制，以推动项目建设顺利进行。

参考文献：

[1]刘如兵,苏南,冯春红.基础设施PPP项目典型案例分析及建议[J].建筑经济,2017,38(11):58-61.

[2]王琦,谢媛芳,舒亚玲,等.基于IPD理论政府对PPP项目成本控制研究[J].价值工程,2018,37(13):62-64.

[3]徐里迪.浅谈PPP工程建设项目采购招标费率合同模式下的政府投资评审全过程造价控制与管理[J].知识经济,2018,(10):70-71.

[4]袁晓杰.合同治理对PPP项目管理绩效的影响研究[J].装饰装修天地,2018,(20):124.

[5]胡玉魁.PPP项目合同管理若干问题的辨析与探讨[J].赤峰学院学报（自然科学版）,2017,33(18):125-126.