环境影响评价机构独立性浅析

毕芳华

摘要：境影响评价机构作为我国唯一有资质接受建设单位委托为建设项目作环境影响评价的技术服务提供者，应当秉持独立、客观且公正的态度编制环境影响评价文件，这既是环评机构作为中介组织所具有的特性使然，也是环评制度价值实现的内在要求。然而，由于环评业务竞争的压力、环评审批部门对建设项目环评的决定性影响以及社会公众对环评监督的缺失，导致环评机构的独立性在现实中面临巨大的问题与困境。因此，应当通过强化机构责任、规范审批行为、创新委托方式、加强社会监督来完善环评机构的独立性建设，充分发挥环境影响评价制度从源头上预防和减轻污染的“阀门”作用，促进经济社会的可持续发展。

关键词：环评机构；独立性；环评审批；公众参与

环境影响评价制度最早起源于美国，由于其在环境保护领域中的独特作用而为世界各国所效仿。我国在1979年《环境保护法（试行）》中首次引入该环评制度，之后通过相关法律法规的颁布，使环境影响评价制度逐步走向规范和完善。目前，从我国的现实状况来看，环评制度在预防规划和建设项目对环境可能产生不利影响方面也确实发挥了积极作用。然而，一个不容忽视的事实是，实践中还是有一些对环境产生严重不利影响的建设项目J|顷利通过了环评，使得环评制度形同虚设。这其中既有环评审批机关可能存在把关不严、徇私舞弊等问题，也与建设项目环境影响评价技术服务机构（以下简称环评机构）在实施环评时受各种不当影响而未能客观中立进行环评密切相关。因此，认真剖析环评机构在实施环评时可能受到不当影响的各种因素，努力寻求推动环评机构独立性建设的各项制度措施，从而确保环评制度真正发挥其在环境保护中的应有功能，不仅必要而且十分紧迫。

一、环境影响评价机构独立性之理论基础

环境影响评价机构是指依法成立、具有特定资质并为建设项目提供环境影响评价技术服务的中介组织。根据《环境影响评价法》的规定，环评机构是建设项目环境影响报告书（表）的法定编制机构。所谓独立性，通常是指主体在面对判断抉择时，其意志不受影响且具有较强的独立性和实施行为的特性，能够反映主体意志的内在稳定性。环评机构的独立性是指环评机构接受建设单位的委托，独立自主进行环境影响评价工作，编制开发建设项目对环境造成显著影响的评价文件，不受外界因素左右环评结论。

一般而言，环评机构的独立性体现在人员独立、评价独立、财务独立与责任独立4个方面。所谓人员独立，是指环评机构自主制定内部人员管理规章制度，自主决定环评专业技术人才的培养与引进，尤其是在我国目前环评体制改革过程中，必须要保障环评机构能够自主选聘和使用人才，不受传统行政体制的影响和制约。所谓评价独立，是指环评机构在调查环境状况、分析监测数据以及编制环境影响评价文件时均应遵循客观公正的原则，其没有义务也不得使用任何不正当手段使环境影响评价文件通过审批。所谓财务独立，是指环评机构自身应有充足的经费保障，避免其为了经济利益而引发恶意竞争，从而导致环评质量降低，环评市场秩序混乱。另外，环评机构可综合建设项目的规模、环评的难易程度以及环评机构自身的技术水平等多方面因素自主确定环评收费。所谓责任独立，是指环评机构以欺骗、贿赂等不正当手段取得环评资质、在环评工作中不负责任或者弄虚作假，致使环境影响评价文件失实的，应依法独立承担民事、行政或者刑事责任。

总之，作为唯一有资质接受建设单位委托为建设项目作环境影响评价的技术服务提供者，环评机构应当秉持独立、客观且公正的态度编制环境影响评价文件，这既是环评机构作为中介组织所具有的特性使然，也是环评制度价值实现的内在要求。

二、环境影响评价机构独立性之现实困境

环评机构作为建设项目环境影响评价技术服务的提供者，理应本着独立、客观、公正的立场依法为建设单位提供环评技术服务。然而，在我国环评机构运行实践中，由于环评业务竞争的压力、环评审批部门对建设项目环评的决定性影响以及社会公众对环评监督的缺失与不足，导致环评机构的独立性在现实中面临巨大的问题与困境．从而严重影响了环评制度运行的有效性。

（一）环评竞争的压力

从法律上讲，环评机构与建设单位是“委托一代理”的法律关系，建设单位为委托人，是环评的责任主体，对整个环评及其质量负责〔1〕；环评机构作为受托人，接受建设单位的委托，就申请建设的项目进行环境影响评估，对评价结论负责网。二者应当各司其职，建设单位提供环境影响评价所需要的材料，环评机构则应以第三方的立场根据提供的材料客观进行评估并编制环评文件，为建设单位的环评提供技术服务与支持。

在环评市场需求的持续增长和环评机构不断发展的背景下，一些环评机构基于生存的压力和业务发展的需要，为了在市场竞争中获得环评业务，不仅在委托经费的收取上进行恶意竞价，故意压低环评委托收费，而且在具体环评过程中，刻意去迎合建设单位的意愿，为其项目通过审批提供便利，甚至是为了追求短期利益，明知有些项目工艺技术不过关，环境效益低下，仍作出肯定的环评结论。虽然《环境影响评价法》规定环评机构不得与建设单位有任何不正当的利益往来，同时2015年4月2日环境保护部颁布的《建设项目环境影响评价资质管理办法》也规定，环评机构应当坚持公正、科学、诚信的原则，遵守职业道德，执行国家法律、法规及有关管理要求，确保环境影响报告书（表）内容真实、客观、全面和规范。但是，在实际环境影响评价工作中，作为环评委托方的建设单位与作为环评受托方的环评机构之间，总是存在着千丝万缕的联系。对于建设单位来讲，认为自己给环评机构出了钱，环评机构就应当尽心尽力为自己服务；对于环评机构来讲，觉得自己拿了建设单位的钱，难免会产生拿人钱财替人消灾的想法。因此，在建设项目环评过程中，可能会迎合建设单位的意愿，甚至是一些不合理的要求，即对环评项目出具虚假的环评结论，导致环评机构事实上沦为建设单位的附庸。法律法规要求环评机构应当按照自己的意志独立进行客观、真实、高质量的环评，至此成为一句空话。

（二）环评审批的影响

环评审批，是指环评审批机构在收到建设单位提交的环评报告后，依法对建设项目进行评审，决定该项目能否建设的行政行为。根据环评具体实践，对环境影响较小的建设项目通常由环境保护主管部门直接进行审批，而对那些环境影响较大的建设项目则需要组织相关专家进行技术评估。环评审批作为环评制度运行的关键环节，在整个环评过程中起到控制阀的作用，是实现环评制度预防作用的重要保障。因此，环评审批机构的各级环境保护主管部门应该遵循客观、公正的立场，坚持最严格的环境准人标准和最严格的环评审批程序，进行环评审批监管，确保环评制度目标的实现。但是，由于我国的建设项目环评制度实行的是行政主导型审批，建设单位必须取得审批后方可开展项目建设，因此，各级环保部门作为建设项目环评报告书的审批机关拥有一票否决的权力。国家环保局第一任局长曲格平曾经这样表示，“环保部门真正最大的权力是环境影响评价，因为项目环评这关过不了，后面什么手续都办不了”。

三、促进环境影响评价机构独立性之对策建议

为了完善环评机构的独立性建设，除了坚持执行环保部门与环评机构脱钩政策外，还需要从内部自律与外部强制等方面对环评机构及其运行进行有效规制，通过完善环评机构自身竞争机制和相关制度建设，切断利益联系，克服环评机构自主性程度不高、依靠行政资源、自我发展能力有限等困难，使其既不以建设单位的意志为转移，也不受审批部门意见的左右，独立、客观、公正地完成高质量环境影响评价工作，真正成为人格独立、行为独立的环境影响评价主体。

结束语：阳光是最好的防腐剂，扩大社会公众的环评参与范围，让整个评价过程在公开透明的环境下进行，有效避免环评机构进行违法违规操作，更加有利于拓展公众参与的深度和广度，充分发挥社会监督的作用，确保环评机构保持独立眭。

参考文献：

[1]包存宽．环境影响评价改革应着力回归环评本质[J]．中国环境管理．2015（3）：2．

[2]朱然．建设项目环评审批中自由裁量权异化问题研究[J]．江汉论坛．2015（2）：2．

[3]刘建福，李青松．环评机构从经济独立到评价独立方法研究[J]．工业安全与环保，2015（3）：2．