碳关税与WTO等国际规则相符性探讨

帅传敏吕婕陈艳

2009年6月底美国众议院通过《清洁能源和安全法案》，要求从2020年起尚未施行碳减排的国家向美国出口产品时必须购买“国际储备配额”，虽然此法案全文没有“碳关税”一词，但美国某些官员和媒体将法案中这一条款直接称为“碳关税”条款，此举立即在国际社会引起轩然大波，关于碳关税的研究也成为当前政府和学术界关心的热门话题。

在联合国气候变化谈判中，碳关税常被称为“边境碳调整”或“边境税收调节”。2009年6月，世界贸易组织（WTO）和联合国环境署（UNEP）联合发布的《贸易与气候变化》报告，将边境调整措施大致分为三类：一是针对排放交易制度的边境调整，如要求进口商在进口能源密集型产品时提供排放许可；二是针对国内碳税或能源税的边境调整，即对进口产品征收同类国产品承担的税负，或在本国产品出口时退还已经征收的国内税；三是其他调整措施，如以政府不作为构成事实或隐蔽补贴为由，对未采取气候措施的国家的进口产品征收反补贴税或反倾销税，抵消减排成本。

一、我国对碳关税的主要观点及认识

在美国众议院通过《清洁能源和安全法案》后不久，中国商务部就发表声明，认为碳关税不仅违反了WTO的基本规则，也违背了《京都议定书》确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”原则，严重损害发展中国家利益。

学术界对此也纷纷进行了研究探讨，也形成了几种不同的观点，这些观点总体而言是认为碳关税与WTO规则不符。一种观点认为碳关税的征收将严重违背WTO根本性规则，认为碳关税的征收有碍于公平贸易的实现，而且实质上是实现了实质的不公平，不仅没有赋予发展中成员更多的优惠待遇，还限制了其正当的发展权利。第二种观点认为碳关税有违“国民待遇”原则，这种观点认为发达国家成员在出台碳关税法案的同时，并未针对本国相同产品征收类似税收，而且从实施碳关税的目的看也没有对国内相同产品征收类似税收的可能，从而认定其有违国民待遇原则。很多学者都以美国精炼与常规汽油标准案（DS2）为例，该案争议的措施是美国净化空气法的“汽油规则”规定，在美国市场销售的汽油基线数据对国内与进口汽油采取不同的方法，旨在管制汽油的构成与排放，以防止空气污染。由于该规定对进口汽油的措施“低于”国内汽油，违反了国民待遇原则。从而认为碳关税的征收与该案类似，故认定碳关税的征收也将违反国民待遇原则。还有一种观点认为碳关税的征收有违“最惠国待遇”原则，其认为部分发达国家擅自征收碳关税，使得高耗能产品在国际贸易的不同国家之间产生不同待遇，这些产品在进入征收碳关税的成员方境内时会受到碳关税的限制，构成差别待遇，从而违反最惠国待遇原则。有学者认为从碳关税的性质与特点来看，认为其针对的产品主要是发展中国家出口的碳密集型产品，如钢铁、水泥、电力等产品，故碳关税的征收是对发展中国家的一种贸易歧视，是新形势下的战略性贸易政策工具。还有所谓的“阴谋论”者，认为碳关税是发达国家针对中国等发展中国家的阴谋，目的在于削弱发展中国家产品的国际竞争力，而发达国家则可以依靠碳关税获得财政收入，补贴国内的减排损失，同时还可以向发展中国家出口先进减排技术，从而获得经济利益。此外，还有学者认为我国应先在国内开征碳税，从而可以避免国际双重征税的原则，避免国外对统一商品进行二次征税，从而可以对抗发达国家的碳关税。

二、对部分观点或认识的再认识

要分析碳关税是否符合WTO规则时，首先要确定的一个问题是，碳关税到底是边境措施还是国内措施。如果是边境措施，适用GATT第2条“减让表”和第11条“普遍取消数量限制”；如果是国内措施，适用GATT第3条“国内税和国内法规的国民待遇”。一般认为，税收是国家为实现其职能，凭借政治权力，依法参与单位和个人的财富分配强制、无偿地取得财政收入的一种形式，具有无偿性、强制性和固定性的特征。假若碳关税具备“税收”特征，那么是国内税费还是关税，是否在边境上征收，并非判断关税抑或国内税费的唯一标准。GATT第2条、第3条允许WTO成员对国内税进行边境调整，使出售给最终消费者的进口产品与进口国同类国产品税赋均衡。欧美国家声称，其征收碳关税的目的，并非让进口商承担额外的负担，而是使国内和国外生产商承担相同的减排成本。换言之，对于货物生产过程中排放的二氧化碳，国外生产商与国内生产商应支付同等费用。那么，这从名义上就给其征收“碳关税”披上了合法的外衣。事实上，如果欧美等国合理利用“碳关税”，或者使用其他名称：如采用边境税调整措施、碳排放限制与贸易措施、碳足迹标示与碳效率标准措施等，对碳关税进行巧妙包装，那么反而有可能并不违反WTO规则和相关国际条约。

1．“合理”的碳关税并不违反“国民待遇”原则。所谓WTO国民待遇原则出自《关税与贸易总协定》（1994）第3条：“一成员领土的产品输入到另一成员领土时，另一成员不得以任何直接或间接方式对它征收高于对本国相同产品所直接或间接征收的国内税或其他费用。”该条还规定，进口产品“在关于产品的国内销售、分销、购买、运输、分配或使用的全部法令、条例和规定等方面的待遇，不得低于相同国内产品的待遇。”如果美欧等发达国家先在国内对高碳产品实施强制减排，或由于美欧等国家自身发达的环保技术，已经实现部分产品的低碳标准，那么其完全可以对进口产品使用相同标准，如果进口产品达不到美欧等国家的自身标准，则可以对其征收碳关税，或实施边境税调整措施。这并不违反WTO国民待遇原则。而且美国将碳关税设计为国内环境措施的一种延伸，将其看做一种边境调整措施，此前美国有成功应用边境调节措施的先例。

2．“合理”的碳关税也不违反“最惠国待遇”原则。WTO最惠国待遇原则原文出自《关税与贸易总协定》（1994）第1条，该条规定“在对输入或输出、有关输出或输入及输出入货物的国际支付转账所征收的关税和费用方面，在征收上述关税和费用的方法方面，在输出和输入的规章手续方面，以及在本协定第三条第2款及第4款（国内税与国内规章的国民待遇）所述事项方面，一缔约方对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免，应当立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约方的相同产品。”也就是说要求一成员现在或将来给予其他成员的优惠、特权或豁免，都不应低于该成员给予任何第三方的优惠、特权和豁免，否则就构成差别待遇或者歧视。有人认为如果某些发达国家擅自征收碳关税，会导致高耗能产品在不同国家产生不同待遇，从而认为构成差别待遇，违反最惠国待遇原则。这一论点有偷梁换柱之嫌，因为导致高耗能产品在不同国家不同待遇的原因是产品碳含量不同，并非对不同国家制定了不同的碳关税政策。美欧等发达国家完全可以指定一套适用于所有国家的碳关税政策，一视同仁，达到标准就不会征收碳关税，达不到标准就征收碳关税，这并不违反WTO最惠国待遇原则。

3.碳关税可在某种程度上适用GATT第20条“一般例外”条款。许多国家在制定国际贸易政策涉及环境保护、劳工标准等方面的考虑时,都青睐于援引关贸总协定(GATT)“一般例外条款”作为其法律依据。美国提出的碳关税同样不例外，借助“一般例外条款”使得实施碳关税贸易具有法律上的依据，通过立法使碳关税取得形式上的合法性。虽然有学者认为碳关税有违GATT第20条“序言”的条件，并以WTO中美国汽油标准案（DS2）、美国禁止进口某些虾及虾制品案（DS58）等的败诉案例为依据，认为美国推行的碳关税与上述案例无异，同样会在WTO中败诉。

然事实并非如此，我们要看到，此次美、欧等国已经把绿色经济和碳减排措施作为其振兴国内制造业、促进经济增长的新引擎，这意味着美国和欧盟战略的重大转移。而一旦美、欧等发达国家把碳减排措施作为重大战略进行推行实施，那么其影响就绝非以上几个案例所能比拟。此前，美国的“201条款”、“301条款”、“337条款”均明显违背GATT和WTO相关规则，但由于其符合美国的战略利益，因此美国一直将其沿用至今，因为单边国家利益一直是美国对外贸易政策的标尺。而且如果美欧等国对碳关税进行某种程度上的“包装”，那么也极有可能可以适用GATT的“一般例外”条款，从而并不违背WTO规则。

三、对碳关税问题的基本建议

第一，碳减排措施是未来的必然之举，对此我国宜疏不宜堵。应对全球气候变暖，加强节能减排目前已成为全世界关注的议题，美欧等发达国家提出的包括碳关税在内的碳减排措施正是围绕这方面大做文章，从而可以占据道德高地。面对西方国家外交战略的重大调整，我国应对仓促，商务部已经正式发表声明，指征收碳关税是变相的贸易保护主义，中国对此坚决反对。看来，我国对碳关税的认识，还局限于商务领域，并没有意识到这是西方在战略上的一次大调整，而且随之而来的国际压力将会急剧升高。在全球气候持续变暖的情况下，在美欧主导的国际秩序之下，实施碳减排措施将是大势所趋，难以避免。仓促的反对会把自身置于这一道德高地的对立面，矮化国际形象。因此，我国的首选策略应是顺应潮流、积极应对、趋利避害，而不是一味消极反对。

第二，政策层面积极承认碳减排措施合理性，技术层面宜缓承诺强制性碳减排措施。毋庸置疑，碳关税等碳减排措施会对在一定程度上削弱我国的出口竞争力，但我国又不能站在全球舆论的对立面。因此我们建议我国在国际层面可以先对碳减排措施实施的合理性予以肯定，从而表明中国对处理全球气候变暖问题的积极态度。但由于包括碳关税在内的碳减排措施在技术标准制定方面存在极大的分歧，因此中国等发展中国家可以在技术标准方面做文章，争取更多对发展中国家有利的标准，并尽力拖延标准的制定，为国内的节能减排和产业升级赢取更多的时间。

第三，发挥碳关税倒逼机制作用，加快构建“低碳化”经济。要充分发挥碳关税倒逼机制的作用，加快自主创新步伐，提升节能减排实效，增强中国制造业的核心竞争力，这对中国制造业乃至中国经济的良性发展，具有十分积极的作用。我国应该尽快在国内实施相应的立法工作，加快能源结构的转型，大力发展低碳技术与大力推行循环经济，把之前推出的一系列政策性文件转化为法律实践，从而在法律层面先人一步，以大国的姿态对地球和整个人类负责，加快构建“低碳化”社会。

第四，积极利用WTO平台，推动WTO修改有关规则。既然如上所言，碳关税如何征收合理，很有可能并不违反WTO规则和相关国际条约，而且美欧等国极有可能采取单边性质的碳关税行动，那么是否在WTO框架下中国等发展中国家就缺乏回旋余地呢？答案并非如此。2009年12月哥本哈根大会结束时，WTO总干事拉米的表态颇具深意。他指出：“哥本哈根会议期间，提出了边境措施的问题。WTO成员方之间，正如在哥本哈根的联合国会员国那样，在此问题上也存在分歧。但我可以说的是，在气候变化问题上，我们越向多边框架方向发展，单边贸易措施问题就越难解释清楚。”这对于美、法等国极具单边性质的碳关税行动，是个含蓄但有力的回应。

既然WTO本身并不赞同单边措施，而且鉴于贸易限制措施的效果不明、其对贸易的潜在干扰和违反WTO规定的可能性，中国等发展中国家可率先在WTO中提出对现行规则进行修改，从而可以达到两大目标：其一，为各国创造一个“政策空间”，使其在限制温室气体排放的同时不必牺牲产业竞争力；其二，维持较为开放的国际贸易体系，避免贸易纠纷和保护主义干扰。具体而言，可以呼吁WTO成员国开始磋商，讨论制定一个《WTO温室气体减排最佳实践规范》。这个规范务必要符合《联合国气候变化框架公约》所倡导的“共同但有区别的责任”这一原则。▲

本文系国家社会科学基金项目促进我国服务业发展补贴政策及实施效果研究（10CJY059）、中央高校基本科研业务费专项资金（RW2010-5）以及北京林业大学人文振兴创新项目（BLRW200910）中期研究成果。