从二轮土地承包档案的利用看土地确权颁证档案的重要性

张汝凤

摘要：简单的说，农村土地承包经营权就是土地承包人对按章程承包来的土地的占有，分配，使用及获利的权利。作者对经营权确权登记颁证过程中形成的档案资料的归档工作的重要性和必要性谈了一点认识。

关键词：土地承包；经营权；确权颁证；档案；思考

谈到农村土地承包经营权，有的人可能不太清楚，在这里解释一下，所谓的的农村土地承包经营权其实就是土地承包人可以将他们依法承包来的土地进行分配、使用及获利，享有的这种权利被称作土地承包经营权。为了做好这一工作政府提出了确权颁证的措施，然而实施过程中还有些问题没有彻底解决，需要认真分析思考，将其完善。土地问题是中国革命和建设时期的根本性问题，所以对搞好承包地确权工作，中央的要求是明确的，同时，中央的态度又是慎之又慎的。作为确权基础和成果的档案工作，同样也是跟随确权工作小心翼翼逐步试点，摸着石头过河一步一步走过来的。从2009年开始，国家档案局配合农业部一个村一个组（社）地搞试点，然后再到乡镇和县。承包地确权档案工作同样也走过了部分弯路，才摸索出一套行之有效的经验和做法。从2011年农业部、中农办、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局联合下发《关于开展农村土地承包经营权确权登记试点工作的意见》，到2014年《办法》发布，2015年2月9日，农业部、国家档案局等6部门联合下发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，2015年12月，云南省农业厅、云南省档案局联合下发《关于印发云南省农村土地承包经营确权登记颁证档案管理办法的通知》，几年来，档案工作始终紧跟土地承包经营确权登记颁证工作。

一、为什么要重视农村承包地确权档案工作

之所以要重视我国农村土地承包经营权的确权登记工作，那是因为我国目前没有完整的农村土地管理制度。实行家庭联产承包责任制是在改革开放以后，那时开始我国的农地经营制度就已经确立了，把家庭联产承包责任制放在的首位，依靠这一制度，我国农业取得了飞速的发展，具体表现为农民的生产积极性提高了，收入也比以前有了很多的提高。然而慢慢的人们就会发现，当时的这种制度很不完善不健全，甚至很多方面从在漏洞，这就使得后续问题不能解决，土地纠纷日益严重，因为当时并没有什么证明可以证明这块地就是你承包的，大家就会产生争议，这个问题一直困扰着相关的负责人员。

承包地确权档案主要包括综合管理、确权登记、纠纷调处和特殊载体类，其保管期限分为永久和定期。具有重要凭证、依据和查考利用价值的，应当永久保存；具有一般利用保存价值的，应当定期保存，期限为30年或者10年。具体应当按照《农村土地承包经营权确权登记颁证文件材料归档范围和档案保管期限表》进行收集并确定保管期限。

承包地确权过程中形成的档案，起到了为整个确权登记工作保驾护航的作用，不仅是全部承包地确权活动的成果，而且是中国农业农村深化改革的历史见证。

二、如何提高农村土地承包经营权确权登记档案

举个例子证明，就以云南全省调查的二十万户农户为研究对象，自从实行土地承包经营权确权登记以来，总共的家庭承包耕地面积达到了九十五万亩，在土地确权登记的帮助下，云南整个省总共有652万亩承包耕地进入了正常有序的应用与流转中，承包耕地面积在全省总面积中占到了百分之十五，各项数据表明说云南省在贯彻实行农村土地承包经营权确权登记这一伟大工程中就目前为止已经有了显著的成效。

1998年，第二轮农村土地承包合同书颁发后，其合同书附本经过整理，移交到了档案馆。在其后的近二十年间，这部分档案成为档案部门利用率较高的一类，为农民维权、政府解决纠纷、土地补偿等工作提供了有力的证据。本人多年从事档案馆档案管理利用工作，对此深有感触，并且本人作为新农村建设指导员，参与了2014年农村土地承包经营权确权的摸底入户调查工作，而此项工作的重要依据就是1998年的二轮土地承包档案。当年在县档案局接收档案的同时，分别给县农经站和全县各村委会都完整地留了一套，因此本人指导的鹤庆县辛屯镇新村村委会作为全县的试点村，入户摸底工作进展顺利，为全面铺开提供了指导性的经验，试点工作得到了充分的肯定。这一切全得益于当年二轮土地承包档案的完整、规范。

本人作为多年从事档案管理利用并且深入一线参与农村土地承包经营权确权登记入户调查阶段的工作，对此深有感触。下面就农村土地承包经营权确权登记颁证档案谈一些看法。

1、加强领导，高度重视农村土地确权登记颁证档案工作。农村土地确权登记颁证的过程中形成的原始资料是农村承包土地管理基本史料凭据，是调处农村土地矛盾纠纷，保障农民土地承包权益的基础，同时对农村土地经营权合理转让、实现规模化发展和加快现代农业发展具有十分重要的作用。

2、精心组织，完善农村土地承包经营确权登记颁证档案。农业部门和档案部门要充分认识到做好农村土地承包经营确权登记颁证档案工作的重要性和必要性，加强配合，协同作战，同时，档案管理部门更要做好档案工作监督和业务指导，确保各类档案的真实、准确、完整和安全。

2、认真学习，全面领会。各级农业部门和档案部门，要认真学习《云南省农村土地承包经营权登记颁证档案管理办法》以及《云南省农村土地承包经营权确权登记颁证文件材料归档范围和保管期限表》，做到心中有数，工作规范统一。

3、坚持集中管理，做好备份工作。农村土地承包经营权登记颁证档案整理完成后，在移交档案部门之前，应完整地复制两套，一套交由农业部门保管、一套交由各村委会保管，这样更便于直接利用，同时必须注意原始凭证必须交由县档案部门集中管理，以确保档案的安全完整。

4、规范档案管理，坚持集中保管。农村土地承包经营权确权登记档案是各县（市、区）农村土地承包管理档案全宗中不可分割的重要组成部分，必须由档案形成单位集中保存，科学管理，不得分散。各县（市、区）农业局和乡镇人民政府，要确保农村土地承包经营权确权登记档案有专人管理、有专柜存放、有合适的保管场地，采取各种防范措施，确保档案安全。村组档案应指定专人进行保管，对不具备档案安全保管条件的可由乡镇代为保管。

注重档案形成质量。要严把档案材料形成关，凡需要归档的文件材料要确保真实有效，做到字迹工整、数据准确、图样清晰，签字盖章、日期等具有法律效用的标识完整齐备；使用的书写材料、纸张和装订材料等符合档案保护的要求；照片、声像及其他非纸质材料要配以相应的目录和文字说明，并确保载体有效；重要的电子文件使用不可擦写光盘，并制成纸质拷贝保存。归档材料应为原件，需以复制件归档的，应由经办人核准，并说明理由，注明原件存放处。

建立健全归档制度。文件材料的归档是农村土地承包经营权确权登记档案管理的首要环节，也是确保农村土地承包经营权确权登记档案完整的关键。各县（市、区）农村土地承包管理机构应在县档案行政管理部门的指导下按照《云南省农村土地承包经营权确权登记文件材料归档范围及保管期限表》的规定，结合工作实际，制订归档范围和保管期限表，做到应收尽收，已办理完毕需归档的文件材料应及时归档，任何组织和个人不得据为己有或者拒绝归档。农村土地承包经营权确权登记档案保管期限定为永久、定期两种，定期一般分为30年和10年。

科学分类。农村土地承包经营权确权登记工作形成的档案种类繁多、内容丰富。一般可分为：综合类、确权登记类、合同类、纠纷调处类、声像及电子类等。各单位在整理过程中，要根据本部门、本单位的职能分工和工作实际，按照工作需要和使用方便的原则，科学分类，建立分类方案。

规范整理。农村土地承包经营权确权登记档案作为立档单位全宗内一种专业档案进行整理。综合类、合同类档案按年度组卷，确权登记类档案中的综合性文件根据材料的多少，按组或村立卷，到户文件材料按一户一卷组卷。纠纷调处类档案按一案一卷组卷。录音、录像、照片等声像类档案以及电子类档案按照《磁性载体档案管理与保护规范》、《照片档案管理规范》、《电子文件归档与管理规范》进行整理。整理归档后，应编制档案检索目录。

5、及时做好档案验收与移交工作。农村土地承包经营权确权登记文件材料要在确权登记颁证工作结束后应及时完成整理归档工作。州、市档案局与州、市农业局将组成农村土地承包经营权确权登记档案验收组，对各县（市、区））农村土地承包经营权确权登记档案管理工作进行验收。档案通过验收后，各县（市、区）、乡（镇）两级农业土地承包部门要按照国家有关法律法规规定，将确权登记档案及时向县级国家综合档案馆移交。

三、结束语

本文结合实际，综合考虑，让大家清楚认识到农村土地承包经营权确权登记档案是落实党和国家农村土地承包法律政策的重要见证，是还原整个农村土地承包经营权确权登记工作过程的原始记录，是调处农村土地承包经营纠纷、依法维护农民土地承包权益的原始依据。