关于实施增减挂的思考

洪紫亮

洪紫亮（中国地质大学资源学院，湖北武汉430074）

作者简介：洪紫亮（1984-），男，广东佛山人，硕士研究生，主要研究方向：土地经济与管理。

摘要：随着第二轮土地规划的开始，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩（简称增减挂）试点工作的提出，很多人特别关心增减挂的实施，因为人民相信它不但能缓解城镇建设用地的紧张局势，同时也能提高农村建设用地的集约节约程度，改善农村居民的生活环境。而难题是如何使增减挂落实到位，本文以赤壁市为例，就此提了几点看法。

关键词：增减挂；城镇建设用地；农村建设用地；赤壁市

自从1996年上一轮土地规划实施以来，对建设用地的管理起到了重要的作用，保证了国家、省、市重点建设项目用地，严格控制了盲目用地、乱占耕地的现象，有效地保护了基本农田。但是建设用地指标依然紧张，土地资源浪费以及粗放利用等问题确实存在。新一轮土地利用规划将强调集约节约的用地方式，优化用地结构，促进土地资源的可持续利用，特别关注农村土地的集约节约利用。在全国来看，农村很多地方的宅基地的面积超过了国家规定的每户120平方米的标准。随着农村人口往城市迁移，用地格局本应该出现的城进村退，但事实上则是城进乡也进。新农村建设虽然意在改变农村凌乱的结构，提高农村建设用地的集约节约程度，但是因为缺乏资金的保证，大部分地方难以开展。因此，我国农村土地利用总体来说存在巨大的挖潜空间。

1增减挂的提出

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），文件第二部分中“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”明确指出：“鼓励农村建设用地整理。城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”

为落实国发[2004]28号文的精神，2005年10月，国土资源部印发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知（国土资发〔2005〕207号），计划选择的天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等8个省（市）作为试点省份，开展增减挂试点。

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点:是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。【1】

2实施增减挂的缘由

2.1赤壁市建设用地供不应求

2005年赤壁市现有建设用地15710.75公顷，咸宁市下达的2020年建设用地规模为16874.00公顷，规划期建设用地新增量为1732.00公顷，根据赤壁市经济发展的情况，以及对未来发展的预测，赤壁市2006-2020年的建设用地需求量分别为2459.13公顷，超过了咸宁市2020年建设用地指标727.13公顷。（数据来源：根据咸宁市下达控制指标和赤壁市2005年土地利用变更表）这样一来，建设用地供需之间就存在着较大的差距，供不应求，如果不解决这一问题，必然严重制约赤壁市以后的发展。

2.2全国实行最严格的耕地保护政策

我国人口众多，要用世界7%的耕地面积养活占世界22%的人口，所以粮食安全一直是国家重点关注的问题。为了确保耕地的保有量，我国划定了18亿亩的耕地红线，如果耕地面积低于这个数量，人民温饱，经济发展，社会安定将得不到保障。根据统计年鉴数据反映，我国耕地总量已经从1996年的19.51亿亩下降到了2006年的18.27亿亩，离18亿亩耕地红线仅有0.27亿亩。这一变化表明耕地保护已经刻不容缓。我国实行最严格的耕地保护制度，而控制建设用地总规模不是唯一方法，但却是最直接有效的方法，从另一方面来说也就要求对新增建设用地占用耕地实施控制。

2.3如何解决建设与吃饭的问题

建设用地面积一方面要增加，另一方面却要求控制，在人多地少的中国“建设”与“吃饭”的问题永远是对立的存在。问题本身不是去消灭这一矛盾，而是用创新的政策和方法，使得矛盾相方在相互依存的前提下共同发展。增减挂政策便应运而生。通过城乡建设用地的置换，在保证耕地动态平衡的前提下一方面是提高农村建设用地的集约度，另一方面是为城镇发展提供更多的建设用地指标。

从赤壁市的新一轮规划数据来看，2005年末，赤壁市农村居民点用地为5147.47公顷，到2020年规划期内通过农村居民点整合，可以补充耕地321.47公顷，通过增减挂，将置换出同样面积的新增建设用地，赤壁市将增加321.47公顷的建设用地面积。（数据来源：根据咸宁市下达控制指标和赤壁市2005年土地利用变更表）这一数量虽然还不能完全满足赤壁市未来发展的需求，但已经大大的缩减供求之间的差距。

3目前要实施增减挂难度还很大

从上一轮的实施情况看，无论了全国，还是赤壁市，目前实施增减挂还存在很大的难题，而且因为是新的尝试，还要考虑很多技术上的难题。

3.1全国情况

国家规划纲要（1997—2010）要求到2010年城镇用地增加133.47万公顷，独立工矿用地增加53.33万公顷，农村居民点减少189.8万公顷，三项加起来，建设用地总量要减少3万公顷。但实际情况是在1997年至2004年期间，城镇、工矿用地净增158万公顷农村居民点净增9.88万公顷，农村居民点没有减少反而增加，加起来建设用地净增167.88万公顷，城进乡退格局实现难度大。【2】

3.2赤壁市的情况

在1996年到2005年这段时间内，赤壁市城市和建制镇规模分别增加了110.34公顷和47.64公顷，农村居民点用地面积也增加了126.55公顷，再加上独立工矿增加的260.85公顷，全市城乡建设用地总共增加了545.38公顷。在其他建设用地增加的时候，农村建设用地没有减少，反而增加，这显然与增减挂的要求相悖。

3.3其他技术方面的因素的制约

农村居民点整合要考虑的因素很多，特别是农民的利益，要处理好权属主体之间的利益关系，还有对于整个增减挂项目过程的跟踪检测也需要有关部门的支持。如果没有专业的管理队伍和科学的管理方法，增减挂项目将成为孕育腐败贪污者的又一个摇篮。

4解决方案

首先必须清楚增减挂的目标是最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。在明确目标的前提下，要严格遵守项目置换的条件，先补后占，占多少补多少，占多好补多好。为了却保增减挂项目顺利按规定进行，有关部门要时刻跟踪监督，防止违规操作。

其次，实行鼓励政策，对开发整理农村居民的企业实行减免税费优惠，鼓励用地单位通过内部挖潜置换建设用地。

然后要加大政府补助，突破资金瓶颈。因拆旧区农村居民点复垦居民点整理后大部分用于农业耕作，资金回笼期长，拆旧区农村居民点复垦居民点整理除用于城镇开发建设的建新地块能给予拆旧区农村居民点复垦一定的资金来源外，其余资金主要是靠地方政府投入，给地方财政很大的压力，所以地方政府一般不愿对农村居民点进行整理。【1】所以为了使新农村建设和农村建镇化系统的进行，国家资助是必需的。

再次村民集体自主经营。农村集体自己的土地应该首先考虑由他们自主经营。村委会先向上级部门申请增减挂转换指标，然后自主联络有关企事业单位，协商置地事宜，拟定项目方案，由村民表决决定是否通过。这样一来可以避免资金流入个人手中，也可以避免由上而下的形式违背农民的意愿。

最后要加大社会保障力度。社会保障不够完善始终是进城农民不肯放手农村宅基地的原因，也是农民抛不开单家独舍观念的重要原因，农房担心农房的使用年限是有限的，农房没了，他们什么也没了。加大保障力度和宣传力度，通过补偿收回空置宅基地，保证农村居民点整合落实到位。

5结语

增减挂的提出符合“五个统筹”关于统筹城乡发展的要求，一方面为城市快速经济的快速发展解决紧张的用地需求，进一步加快经济发展。另一方面，通过增减挂钩，实现城乡资金的流转，有效缓解和消灭城乡二级化。城镇要增加建设用地必须先整理出耕地来，这为农村居民点的整合带来了资金，便于新农村建设，减少城乡差距，使农村建设用地更加集约，加快农村建镇化进程。最终确保了耕地动态平衡，以及经济的持续快速发展。

参考文献：

[1]徐海平土地利用总体规划修编和增减挂工作的一般程序[Z].南昌市国土资源局经济技术开发区分局.

[2]城乡建设用地增减挂钩试点政策解读[Z].国土资源部土地整理中心.