治理理论述评

李子昂

摘要：党的十八届三中全会《决定》把“推进国家治理体系和治理能力现代化”写进深化改革的总目标以来，学术界对于治理理论的研究更加深入，治理理论在社会不同领域的应用形式更加多样化。本文通过论述治理理论形成的时代背景，尝试总结治理理论的特点和内容，并探讨治理理论的中国适用性问题。

关键词：治理理论；特点；社会管理

一、治理理论的主要内容

人类社会的不断发展，使得全球化的进程大幅提高，使得如何解决社会矛盾，调整利益关系，营造公平、公正的社会环境逐步成为具有突出意义的全球性的理论与实践课题。尤其是在人们通过实践已经认识到无论是亚当·斯密的“看不见的手”，还是凯恩斯的“看得见的手”，都无法从根本上克服“市场失灵”和“政府失灵”所造成的困境的历史前提下，治理理论为我们解决这一课题提供了新视角、新思维、新实践。

全球治理委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作了如下界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的政治制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[]自此治理理论开始在世界范围内兴起并传入我国。我国学者毛寿龙认为:“英语词汇中governance既不是统治(rule)，也不是指行政(adaministration)和管理(management)，而是指政府对公共事务进行治理，它掌舵而不是划桨，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政府和负责具体事务的管理之间，它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新公共管理的诞生，因此可译为治理。”[]俞可平教授认为“治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”[]

综上，治理理论或该包括以下几个要点：首先是中心权力的转移与让渡，即中央权力开始向地方让渡、向社会分权甚至将权力转移到国际组织中；其次是治理主体中心的多元化，区别于传统统治以政府为主导的特点，在治理理论中政府之外的治理主体须参与到对公共事务的治理中，政府与其他组织的共治、社会的自治成为一种常态，公民不再是消极被动参与政治，而是积极的政治参与者、公共事务的管理者和社会政策的执行者，而在公民的政治参与中，第三部门成为其政治参与的主要组织载体；其三是反对夸大纯粹市场的作用，市场在资源配置中起决定性作用并不意味着绝对完全市场的存在，而是政府及公共组织提供更好地公共产品和服务，重点在于服务型政府建设及其大力提倡公共服务的社会购买；最后是多层次的治理以及多种工具的运用，治理开始跨越国家、地方等多层次上进行，在实践上则可以“通过规则、市场签订合同、回应利益的联合、发展忠诚和信任的纽带等”[]不同的工具，并借助于市场、等级和网络的结构使用这些工具。

二、治理理论的基本特征

当前学术界对于治理理论的认识多样，表述也不尽相同。根据俞可平教授的理解，“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”[]。从对象来看，治理具有广泛适用性，包括国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体之间的关系。综合诸学者的论述，在分析和研究现有治理理论的基础上，总结治理理论具有以下特点。首先，治理应怎样以合理有效地实现公共利益为目的。治理模式认为治理的建立不应该以支配为基础，而应该更加更加注重调和。因此，在治理模式下权威的归属也是多方的，凡是有利于实现公共利益的制度安排都应该被采纳，就此而言治理模式否认政府对权威的垄断，更多的是强调在治理中多方调和利益矛盾，以实现社会的公共利益。其次，治理应同时涉及公、私部门。正如治理模式下认为权威应该由多方公共掌握，在此基础上，治理的对象应该包括社会生活中的方方面面。最后，治理并不是一套严谨的规章条例，也不是由政府为主导开展的一项活动，而是一个过程，具有动态性、发展性和延展性。在这个过程中不仅需要政府向社会让渡权力，更需要社会组织以及公民的广泛参与，建立一个适合多元主体参与的治理框架和社会运行机制，运用正式的和非正式的多种方式达成共识。

三、治理理论对中国适用性的价值述评

1.治理理论可以有效调动中国社会各主体参与社会政治生活的积极性和创造性。治理的实质是调节利益矛盾，维护社会秩序的行政道德，是使得政府、企业、公民以及社会能够实现平等交往的实践活动。自改革开放以来，尤其是市场经济体制的建立，改变了以往计划经济体制下单向的管控关系，使得国家与社会之间的双向互动得到了强化。国家实行的以产权多元化和经济市场化为基本内容的经济改革，促进了国家与社会、政治与经济之间结构的分化，一个相对独立的、提供资源和机会的民间社会开始形成，过去那种建立在政治、经济、社会一体化基本上的全能型政府的职能和结构是已难以适应转型社会公共行政管理的需求。从社会管理向社会治理的转变，是我们党长期社会管理实践经验的总结和理论升华，蕴含着丰富的时代内涵和现实意义。笔者认为治理理论的核心命题就在于正确处理政府和社会、市场的关系，正如习近平总书记所说：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。我国以往的社会管理，有的学者将其称为“管控型”管理，实行的是政府全能的社会管理，而现在这种管理模式中的政府，顺应时代发展的要求，满足人民利益的诉求，就必须与时俱进，积极营造使社会多方主体参与社会治理的有利环境，促进社会公共政策的民主化、科学化、法治化，突破官僚制的弊端，提高行政效率。

2.治理理论解释了新时期下中国国家与社会的特殊关系。自党的十八大将社会建设纳入中国特色社会主义事业的总布局以来，在此基础上，党的十八届三中全会明确提出了“创新社会治理体制、提高社会治理水平”的新要求，这使得政府与公民社会之间的相互合作成为可能。治理理论的核心在于调整政府与社会、市场的关系，因此在新时期下，我国的社会治理更多的是在强调在党的领导、政府的主导下，党、政府、社会组织和公民等各主体参与到社会生活的各个领域以及发展环节中的过程。进而使党、政府和公民等主体之间相互协作实现良性互动，在多元参与的过程中，通过不同主体的相互监督和合作克服政府失灵的现象，最大限度的增强和谐因素，维护最广大人民的根本利益。

总之，治理理论增添了中国政治生态的活力，反映出改革开放以来党在社会管理中积累的经验和理论升华。但治理理论一定要注意与中国的具体国情相结合，认识到治理本身所固有的局限性，它不能替代党和政府而享有政治强制力。因此，治理作为一个多元主体参与的过程，应该建立在政府和社会、市场相互协作的基础之上，是对政府和市场手段补充。也应承认在社会资源的配置中不仅存在着国家和市场的失效的可能，也会存在着治理失效的可能。

参考文献：

①全球治理委员会，《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995出版.

②毛寿龙，《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社，1998年出版，P2

③俞可平，《治理和善治引论》，《马克思主义与现实》，1999，P5.

④杨广灿，《治理理论视角下我国政府社会管理能力提升路径探析》，《法制与社会》；2012