《国有土地上房屋征收与补偿条例》的问题与完善

李少锋吴彩凤/

引言

2011年1月29日，国务院公布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》），这也意味着实施了10年之久的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）同时废止。与先前《城市房屋拆迁管理条例》相比，《征收补偿条例》在多方面均有突破性进展，但是《征收补偿条例》在征收补偿这一核心问题上，诸多规定只停留在原则宣示的层面，缺乏具体的可操作性规定，在房屋征收与补偿中仍存在错误理解和歪曲理解的可能，从而带来征收人与被征收人之间的分歧。对此，笔者对现行《征收补偿条例》中关于补偿的主体、标准、范围进行研究，以期对相关理论的完善及未来制定相关实施办法能有所助益。

一、征收补偿应坚持的基本原则

（一）合理补偿原则

《征收补偿条例》第2条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。补偿是政府强制取得私人不动产的必要代价，反过来说，私人因其不动产被征收而享有要求给予公平补偿的权利。从法理上讲，因公共利益而拆迁私人房屋，意味着公民为公共利益承受了“特别牺牲”，理应得到公平合理的补偿。而公平合理的补偿首先是所获得的补偿不能低于征收决定公告之日起，被征收房屋类似房地产的市场价格，这是补偿的最低标准限制。其次，对被征收房产的价值评估应当具有公信性和合理性，不仅包含被征收房产本身的价值，同时包含房产所在地理位置所包含的无形价值。这些价值应当包含在被征收房屋的评估价值中并依法得到补偿。

（二）补偿前置原则

根据《宪法》第13条、《物权法》第42条、《城市房地产管理法》第6条、《征收补偿条例》第2条的相关规定，征收公民房屋所有权，必须具备“为了公共利益”、“依据法律规定的条件和程序”和“给予补偿”三个条件。补偿是征收的构成要件之一，未依法补偿，对房屋所有权及相应土地使用权的征收程序就没有完成；而征收没有完成，就不能进行拆迁。《拆迁条例》第15条规定：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”《条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”正是由于这些规定对征收补偿法律关系的错误界定，致使一些地方政府在实际运作中只征收、不补偿，而把补偿这一核心问题和矛盾推到拆迁阶段，从而引发了大量的暴力拆迁、强制拆迁。

二、《征收补偿条例》中关于征收补偿规定存在的问题

（一）征收补偿主体的规定前后不一致

在土地征收和补偿法律关系中，出现的主体主要有征收人、用地人和被征收人。这三者之间的权利义务关系的厘清，是理顺整个征收补偿法律关系的关键。《征收补偿条例》第17条规定，补偿的主体为“作出房屋征收决定的市、县级人民政府”第25条规定，“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额……等事项，订立补偿协议”。两个条文对于征收补偿的主体的规定是不一致的，前者为“作出房屋征收决定的市、县级人民政府”，后者为“房屋征收部门”。根据该条例的第4条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”可见，“作出房屋征收决定的市、县级人民政府”与“房屋征收部门”是两个不同的主体。这种不一致，必然带来实践的混乱。

（二）补偿方式单一，房屋产权调换不具有实践操作性

《征收补偿条例》第21条规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”由此可见，对于房屋征收中的被征收人有货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式可供选择。在房屋征收补偿的两种方式中，与货币补偿相比，产权调换是通过要求拆迁人承担对被拆迁人的安置责任来更好地保证被拆迁人的效用水平不受到过大的损失，货币补偿并不能像产权调换那样能更切实地保障被拆迁人的权益。

根据《征收补偿条例》第21条规定，对于征收的两种补偿方式被征收人有自由选择权，但问题在于被征收的房屋与供产权调换的房屋在所处地段、商业价值、生活便利性等方面的价值往往是具有较大差距的，这往往导致被征收房屋价值的大大缩水。

（三）补偿构成不明确，补偿范围过窄

按照《征收补偿条例》第17条规定，被征收房屋的补偿包括对被征收房屋价值、因征收房屋造成的搬迁、临时安置、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。这一补偿构成与先前《拆迁条例》的相关规定并无实质性的变化。在房屋征收与补偿实践中，征用方与被征用方关于补偿构成分歧的焦点在于，房屋的补偿未能考虑被征收房屋所处位置土地使用权的价值，也就使地价因素。就国有土地上房屋而言，房屋所有人只有土地的使用权，而没有所有权。对于建筑物的价值，虽然也包含建筑物所在位置的地价因素，但其所占的比重很低，不能真正体现建筑物所包含的所在位置地价的价值。对于停产停业所造成损失的补偿只做原则性规定，缺乏具体的补偿构成及补偿标准的规定，而是授权省级行政机关指定具体办法。笔者认为，对于被征收人停产停业的损失，不能仅仅补偿其因搬迁营业场所、办公场地等损失，还应考虑因搬迁带来的营业损失及异地生产经营所带来的损失。

（四）房屋价值评估制度不健全，评估结果的公正性无法保证

《征收补偿条例》第19条第一款对房屋最低补偿标准进行了规定，这一规定的目的是为了引入市场价格机制，防止评估价过低损害被征收人的利益。但是对房屋价值的确定最终还得通过房产评估机构估价，《征收补偿条例》第19条第二款、第20条又对被征收房屋价值的评估有异议时的处置方式及评估机构选定规则进行了规定。这一规定的立法初衷是为了保持评估机构的中立性，进而确保评估结果具有公信力。然而，在实践中，评估机构都归地方政府的建设部门或房地产部门管理，评估机构的业务来源也很大程度上依赖房地产开发企业，在这种权力配置格局下，评估机构难以完全中立地作出具有公信力的评估结果。

三、国有土地上房屋征收补偿制度的完善

（一）明确用地人为征收补偿的义务主体

实践中，房屋征收补偿费用是由用地人支付给政府，用地人根据项目的来源通过项目核准，通过不同渠道筹集建设项目款项交予政府，再由政府发放给被征收人。这其中多了政府收款和发款的程序，不仅不利于补偿资金的及时到位和利用，还有可能因这一中间环节影响补偿的专款专用和足额发放。因此，确定用地人作为征收补偿的义务人，更符合实际。由用地人取得拨款承担安置补偿义务，这样能保证征收补偿资金的落实。同时，用地人承担补偿义务较政府承担补偿义务更利于监督。如果由政府承担房屋征收活动的监督责任，又由其承担补偿义务，完全有可能出现征收补偿问题上的失控。而用地人承担补偿义务，由政府形式房屋征收补偿活动的监督权，协议达不成的决定权，将会使政府处于相对超然的地位，对补偿义务承担主体——用地人形式监督权，这样也有利于房屋征收补偿活动的顺利进行。

（二）落实被征收人补偿方式的选择权，明确征收就地或就近安置补偿

政府在编制开发项目规划时，应当就地或就近增加住宅规划内容，确保拆迁建设项目能够实现就地或就近安置补偿，而不是让拆迁户住得越来越远离城市中心、越边缘化，缩小被征收房与供置换房的价值差距，真正保障被征收人的利益。同时，政府相关部门也可以采取在城市中心区或者次中心区整体规划安置补偿用地，为城市中心区公益建设项目及旧城改造的被征收人提供房产置换的补偿，这也是解决拆迁补偿方式可选择性问题，实现被征收房与供置换房价值基本相当的一个现实可行的办法。

（三）完善补偿构成，明确对土地使用权及其他无形利益损害的补偿

按照城乡规划法，城市房屋并不是一个孤立的地上定着物，而是以其为核心的建筑或建设系统。这就决定了征收补偿不仅仅是对房屋财产价值的补偿，而包含着对生产、生活或生存条件的补偿。1、实践中，要求房屋征收的货币补偿或产权置换实现与被征收房屋的价值一致，在实践操作中不具有可能性。但是在补偿中应当适当考虑被征收房屋所处位置的地价因素，补偿的标准应当达到被征收房屋所在位置的房屋价格标准，即被征收人获得的补偿款应当能够在当时当地购买欲被征收人同样面积和质量的房屋。2、对于生产经营用房因房产征收而停产停业的损失，除了补偿搬迁营业场所、办公场所及因停业造成的直接损失外，还应当适当考虑对企业搬迁前营业利润及异地营业带来的损失，给予适当补偿。各省级行政机关根据《征收补偿条例》第23条的授权，在未来制定具体实施办法时，可以以企业搬迁前向税务机关申报的营业额为标准，补偿企业一定年限的营业利润损失及异地营业损失。

（四）建立真正的市场化价格评估机制，完善价格异议救济手段

从历史发展的路径来看，房屋拆迁补偿有三个阶段：第一个阶段，是他定补偿价格，且偏低；第二个阶段，是他定与商定结合，提高他定的标准，增大商定的空间；第三个阶段，是完全的商定，完全由双方当事人自行协商确定价格。目前，我们处在第二个阶段。在自定补偿价格阶段以前，我们分析问题和讨论问题的基本原则，还是如何贯彻市场标准。由于位置因素的重要，补偿价格的核心问题应当是位置因素补偿，就是坚持就地补偿标准。也就是说，无论是市场价格还是评估价格，或者是其他什么价格，都要使被拆迁户能够就地买到相应的房屋，而不是异地低价买房。因此，在当前房屋价值评估的权力配置和现状下，应当赋予被征收人的评估复核权并增加房屋价格的商定空间。

【参考文献】

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[6]杨小军.《拆迁补偿的法律是非》，载《中国党政干部论坛》，2011年第1期。