公众参与制度在环境影响评价中的影响探讨

尹文汇

摘要：公众参与是环评过程中不可或缺的程序内容。对于公众参与法律法规等虽有明文规定，但由于许多事实因素和法律因素，致使其环境影响评价规范性不足从而无法达到立法旨意。面对这一现状，在对环评中影响公众参与的相关因素分析的基础上，建议进一步完善公众参与的细节规定；对专家学者、专业人士和环保团体等人群的参加可以不受“存在利害关系”或受项目直接影响标准的限制；强化环评项目业主单位主动向公众征求意见的功能。

关键词：公众参与制度；环境影响评价

在评价环境影响的过程中，为体现公众环境权，能够将公众参与作为载体，即让公共积极参与到环境影响评价中，使之所处实际环境免遭建筑项目或者是规划的消极影响.充分确保公民得以生存在良好环境中。同时公众参与环境治理有助于我国环境问题不断地从“隐性”走向“显性”。在我国环境决策中公众参与越来越广泛，公众参与制度建设也正在经历一个由无到有，由不完善到逐渐完善的过程。但在具体实施过程中仍有许多相关的衍生问题，如公众参与难且参与效果不佳，流于形式的也并不是个别现象，导致近年来，我国的环境群体事件层出不穷，而且环境群体事件以每年较快的速度递增。公民参与在具体实践上，受到各种现实因素和参与者预期心态影响，导致参与程度的不足、意愿的缺乏。虽然公众自身也是产生问题的原因之一，但是相关制度设计与安排显得更为关键，对于公众参与所产生的影响也远远高于公众本身，有待找出问题症结所在，寻求解决之道。

1.环境影响评价中公众参与的必要性

随着德国社会学家UlrichBeck在1986年提出风险社会理论，风险相关概念与风险沟通的重要性日益获得重视，并有学者将风险沟通的理念区分为三种类型：一是专家途径。即风险可通过客观的科学原理加以分析评估，而风险沟通则是将客观的评价结果传递给公众。因此，公众只是风险知识的被动接受者。二是协商途径。此类型源于哈贝马斯的沟通理论，强调在风险决策中应创造一个自由而平等的沟通环境，并让公众参与决策程序，扩大其参与的可能性。然而由于专家与公众不同的风险认知，导致公众在风险决策过程中仍可能遵从专家的知识霸权。三是风险评价与风险沟通一体。即整个风险沟通的过程就是在界定该具体事件的风险评价过程。此种理念并非否定政府与专家在决策过程中的地位，重点在于扩大参与界定风险的公众范围，将不同的立场与观点纳入风险的定义过程。

环境行政因牵涉广泛的利益冲突，以及行政决策于未知之中，在性质上，必须凭借公众参与来增强其决策的正当性。为弥补环境影响评价在环境决策上的民主正当性，所以特别设计公众参与制度，以确保审查程序能广泛地衡量各方利益，尽量做出最适切而得到最大公约的决定。环评过程中纳入公众参与是希望达成以下目标：1.环境决策中能充分考虑建设项目对当地的影响；2.促进替代方案，减缓措施的考量；3.确保重大的影响不会被忽略，并且将利益最大化；4.具有争议性的问题能及早提出以避免冲突；5.将实际环境需求和现状反映给决策者，使环境决策科学、民主，符合现实情形；6.让决策通过并且避免信息过度不对称；7.使公众提高对环评制度的信任。我国2002年的《环境影响评价法》首次确定了公众参与制定。2003年《行政许可法》规定了行政许可利害关系人的听证权。2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》规定环保部门应当在受理建设项目环评报告后，在其政府网站或采用其他便利公众知悉的方式，公告环评报告书受理的有关信息并公开征求意见。2008年《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》详细规定了公众的知情权。2009年的《规划环境影响评价条例》细化了规划环评过程中公众参与的途径和公众参与的效力。2014年修改后的《环境保护法》在将“公众参与”作为一项基本原则的同时，将“信息公开和公众参与”作为专章进行了规定，并特别规定了建设项目环评过程中必须进行公众参与。

2我国环境影响评价中公众参与的现状分析

2.1公众参与的主体

环境影响评价中所参与的公众的主体就是指在环境影响评价过程中拥有知情权和参与权的个人或者单位、但是关于具体什么样的人能够参与其中，我国法律暂时还没有明确的规定，国家环保总局颁布的《公众参与暂行办法》规定，建设单位会根据当地的基本情况来挑选一些具有相对应的专业知识、所提出的意见和建议能够被当地绝大部分人接受的公民或组织，然后委托这样的个人或组织来参与评价。

广东省是一个拥有多个优秀城市的大省，每个城市的发展和规划趋势又有一定的差别，在公众参与环境影响评价时很难以一个确定的模版来将这部分人标准化，结合当地的情况，参与人的职业，参与人的个人信誉以及将在这次环境影响评价工作中受到的影响程度来挑选，才是真正的“公众参与运用”，即结合这些综合因素挑选出来的人也是环境影响评价中公众参与的主体。

2.2公众参与相关程序的规定

如果在环境影响评价中采用公众参与的方法没有正确的合理的相关程序和规定，那么公众参与也形同虚设、若在公众参与评价的过程中没有严肃对待，无法得到真实的反馈，没有提出有建设性的要求和建议，公众参与就失去了原本的意义。

3我国环境影响评价中公众参与程序的缺陷及其完善措施

我国是一个多民族的国家，在公众参与的过程中不仅需要考虑到少数名族的意见和建议，同时也要顾及到一些“非政治”民间组织和外来移民的倾向、广东省公众组成成分相对单纯，但仍会受到多方面的制约和影响，其中在环境影响评价中公众参与制度实施主要存在两方面的缺陷：①需要考虑到的会受到影响的居民的制约。②要考虑到环境非政府组织的制约

中国人都有“故上情结”，通常建设项目要设立的地点或多或少会影响到他们的正常生活，尤其对于那些在备选地点或是备选地点附近的居民来说，项目的开展和他们有着直接的利害关系、要想顺利通过并完成建设工作，环境影响评价中的公众参与主体就需要有一定的代表权，在公众中有一定的影响力和话语权、除此之外还需要公众参与的主体够客观、有服务意识并且善于分析问题和解决问题，此时的公众代表在环境影响评价中就直接关系到公众参与的有效性。

近些年来城市的发展冲击着人们慢节奏的生活，我们生活的环境也时刻被拥挤的交通、恶劣的空气指数、嘈杂的街道等污染着，这种种原因激发了许许多多的环境保护者来阻碍发展过程中随意剥夺公众居住领上的意识，这就使环境影响评价运用公众参与这一方法时的标准更为严格、环境非政府组织成立的目的是为了保护我们的环境，让社会能够保持和谐的可持续发展的健康状态，也是政府和公众间在环境规划过程中沟通的桥梁和纽带、政府也应该重视这一组织并进行合理规划，在环境影响评价中，非政府组织参与公众评价时能够有效发挥其作用，让公众和政府共同来构建一个更加美好的家园。

4结束语

环境影响评价中的公众参与是一项有重要的现实意义和深度内涵的工作，本文主要围绕公众参与的意义、公众参与的主体以及在环境影响评价中会遇到的问题做出简单分析并提出合理建议来进行探讨。旨在在环境影响评价中运用公众参与能够为创造一个共利互惠、互利共赢的社会环境起到推动作用。

参考文献：

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