浅析旧城改造中的利益冲突及解决对策

童心

摘要：自改革开放以来，随着城市化进程加快和城市建设向纵深推进，旧城改造引发的冲突在中国当前社会表现得越来越突出。通过对国内外旧城改造研究的理论结果和实践经验的反思与分析，借助于管理学和经济学领域中“利益主体”的概念，深刻剖析我国旧城改造之中的利益需求及其特征，对于现阶段我国在旧城改造之中存在的矛盾进行分析，寻找出导致利益失衡的深层次社会根源，努力探索出一条由政府主导、多方面参与、有序而渐进的旧城改造道路。

关键词：旧城改造；利益冲突；解决对策

1引言

自改革开放以来，随着城市化进程的加快，城市建设向纵深不断推进，旧城改造的矛盾和问题在中国当前的社会表现得越来越尖锐。该工作是一项政策性和操作性十分强的实务工作，牵涉面广阔，不仅关乎到千家万户的人民群众切身利益，同时也牵涉到政府的各部门、社会、经济和公众等各个方面，是城建中最为复杂、涉及面最为宽广的工程。旧城改造中的矛盾往往在拆迁中爆发，成为当前最为热点的社会公共问题，并引发了非常严重的利益冲突和社会矛盾，极大地影响到社会政治稳定。上述问题的存在，阻碍了旧城改造向深入推进。在大力发展社会主义市场经济背景下，政府应该如何确定自己进入改造的程度和角色，又应该如何正确定位？各级的政策要如何制定才能够相互协调、平衡各方面的利益？如何处理地区的利益和全局的利益之间的关系？上述问题都应在推进旧居住区改造中得到解决。

2概念

（1）旧城改造

1958年8月份在荷兰海牙召开的第一届对于旧城改造问题的国际研讨会议，对旧城改造概念做出了相对比较完整的概括。所谓旧城改造，就是指根据城市发展需要，在城市的老化地区实施有计划的城市改造建设，主要包括再开发、修复和保护三个方面。

（2）公共利益

公共利益作为一个抽象概念，明确界定其概念虽有难度，但界定原则大致可以明确，即：政府实施拆迁行为时以国家任务判断拆迁行为的公益性，即与国家任务保持一致；旧城改造中公共利益的判定符合主体标准。公共利益应当是由包括政府组织和非政府组织提供的供公众享用的公共服务。

3旧城改造中的利益冲突

3.1公共利益和政府利益的角色冲突

政府应以保障人民权利和自由，促进社会的福利，实现社会的公共利益作为根本的目标。但是，公共选择理论又指出，政府在很大的程度上是理性的“经济人”，有追求自身利益最大化的倾向。因此，政府在利益追求方面就具有双重性，既有对公共利益的追求，同时又不可避免的追求政府自身的利益。

3.2公共利益的个人利益的冲突

案例：2009年6月份，在南昌市某建设工地，最后一栋准备拆除的居民楼外出现了与施工队对质的场面。被拆迁方要求要按临街店面的标准，来补偿自己的二楼房屋，然而拆迁方只同意被拆迁方需要在能够提供房屋连续经营的证据前提下，才可以按非住宅的标准来补偿，但绝对不能是临街店面的标准。双方认识的差距，导致拆迁停顿。

居民罔顾公共利益，一味追求个人利益最大化，成为旧城改造中较为主要的利益冲突。

3.3.公共利益与商业利益密切结合，难以区分

在旧城改造的项目之中，公益因素与商业因素往往密切的结合在一起，在许多情况下公共利益都与开发商的商业利益交叉，使人难以区分。政府利用商业性机构来实现某种公益性目的，或者是在特定的时间段属于是公共利益，一个阶段之后才进行商业利用的，还可能是项目整体属于公共利益，而部分必要的临时建筑物拆除以后，该地块才被进行商业利用。

3.4政府利益与个人利益的冲突

政府往往热衷于经营城市，来追求土地级差地租，一般采取腾空老城区的地段，却将居民安置于偏远地段的手段。政府此刻明显错位，追求自身的利益，在旧城改造利益分配当中和开发商结成利益统一战线，居民的个人利益就成为了牺牲对象。

4冲突的成因

4.1制度漏洞导致的不公

现有拆迁补偿政策存在一定量的制度性不公，拆迁公司往往具有政府背景，他们面对居民就非常强势，导致拆迁成为矛盾爆发的火线。这种不公平主要表现在以下几个方面：

（1）土地使用权损失。房屋是建筑在一定的土地之上的建筑物，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》，被拆迁的公民的土地使用权被取消(被征收)却不能得到土地的使用权补偿，却只能就其房屋拆迁获得一定补偿，在法理上如此处理极不妥当。

（2）土地增值收益损失。《城镇国有土地的使用权出让和转让暂行条例》第42条规定，国家对于土地使用者依法取得的土地的使用权不得提前收回。在特殊的情况下，根据社会公共利益需要，国家可以按照法律程序提前来收回，并依据土地使用者已经使用的年限和开发、利用土地实际的情况来给予相应补偿。作为被拆迁户，为公共利益和城市经济发展而放弃了对土地的应有使用，本身已做出了巨大贡献，土地增值部分却未分享到。

（3）补偿的标准偏低。国务院《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定显示，被拆迁人可得到的补偿项目包括：被拆迁房屋价值补偿、搬迁的补助费、临时安置的补助费、因为被拆迁所造成停产停业补偿。具体补偿标准一般是由地方政府通过规范性的文件硬性规定，而且都是偏低的限制性的补偿。

4.2政府职能的错位和缺位

在市场经济条件下旧城的改造过程中，政府职能的错位和缺位，不仅使市场机制难以完善，并且也容易引发许多非正常的利益冲突，使利益冲突无法得到有效整合，并因此加剧了社会的利益冲突的量变和质变。

4.2.1政府职能的错位

这个主要表现在以下几个方面：

（1）“经营城市，以地生财”理念盛行。地方政府将自己当做经济实体，却忽略了保障社会公共利益、维护公平公正的使命职责。

（2）充当拆迁人角色。政府不恰当地介入到拆迁工作中，而且在这个过程之中执行了某种显失公平的政策，实际上就是把开发商和被拆迁户之间矛盾转移到自己身上，最终会造成拆迁过程中出现各种问题，例如野蛮拆迁、强行拆迁等。

4.2.2政府职能缺位

随着生活质量的不断提高，群众对于实行旧城改造的愿望也日益的强烈。旧城的改造涉及到众多群众的切身利益，同时对于城市面貌改善和城市的功能、承载力提升具有重要的作用，影响深远，意义巨大。由于政府长期以来奉行的是“市场化运作”的旧城改造模式，把旧城的改造完全交给市场来解决，旧城改造顺利与否完全依靠于招商引资的成败。

4.3缺乏对弱势的群体的人文关怀

城市的弱势群体是指由于主客观的原因，在生存和发展方面处于劣势的特殊人群，例如农民工人、残疾人、大龄失业下岗人员、生活没有保障的老龄人等人员。政府实行旧城改造，改善人居的环境，发展城市的经济，建设现代化的城市，其做法是好的，但是问题是弱势的群体也可能因此失去原有的生活手段和落脚之地，具体到每一户，无疑是雪上加霜，造成原住户生活品质下降。

5解决对策

（1）应当坚持以政府主导和公共利益主导

在旧城改造的工作当中，必须坚持把政府作为公共利益的代表并且起主导作用，政府的财政资金必须要有相应的投入，政府通过制定相应的规划、建立起政策体系、对实施的过程进实行监管等，从而作为整个改造过程的责任主体。

（2）建立健全法律法规体系

在旧城保护和更新工作当中，建立法律法规是至关重要的制度建设。需要通过立法来明确各级政府和其它相关的主体在旧城保护和更新中所应当承担的责任和具有的权利、义务，同时明确资金的来源和政策激励等措施，令旧城改造与更新各项工作都具有明确依据。

（3）以政府为主导，科学的规划，引导市民积极参与。

在旧城保护与改造中，首先需要的是坚持可持续发展的理念，以政府为主导，做好关于旧城改造的详细规划，使大规模的改造有明确的指引。

6结语

本文通过对我国在旧城改造过程之中的利益主体即地方的政府、开发商和居民三者之间的利益冲突和博弈进行分析，结合旧城的改造工作实情，提出了解决利益冲突的一些对策，包括坚持以政府主导和公共利益主导、建立健全法律法规体系和以政府为主导，科学的规划，引导市民积极参与。旧城改造工作复杂而艰巨，我们需要重新认识旧城改造的认识模式和思维模式，对各种利益冲突深层次的原因进行理性的分性，寻求科学而合理的解决方案，在实践中不断的探索、寻求出一条切合中国城市的旧城改造新的途径，积极创新及优化旧城改造模式，指导旧城改造工作，使旧城的改造走上理性发展轨道。

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