我国集体建设用地流转制度改革的利弊分析

李柏强

摘要：随着改革开放的深入，在现行的城乡二元土地制度下，集体土地所有者不能自主流转集体建设用地，既损害了集体土地所有者的权益，又造成了集体土地“隐形市场”大量存在，影响国家对土地市场的宏观调控。但从另一方面看，限制集体建设用地流转起到了保护耕地、维护了地方政府的财政收入的作用。集体建设用地流转问题一直是改革现行土地制度不能回避且非常重要的一个问题，对这个问题解决的好坏关系着土地制度改革的成败。本文欲对集体建设用地流转制度改革的利与弊进行分析，以期对构建科学合理、符合实际的集体建设用地流转制度，改革现行土地法律制度有所助益。

关键词：集体建设用地；流转；改革；利弊分析

一、研究背景

随着城镇国有土地使用制度改革的深化和城市化、工业化进程的加速推进，集体建设用地自发进入土地市场隐形流转的现象越来越多，引发了如“小产权房”、农民宅基地转让纠纷等诸多问题。目前，在中国广东、浙江、安徽、海南、成都和重庆等地已经或者正在进行农村建设用地流转地方试点或区域试验，并创新出来重庆土地入股、广东、海南土地出租、天津自上而下的土地变革模式。至此，我国农村集体建设用地流转取得了丰富的实践经验。土地作为我国社会主义市场中的一种特殊资产，其商品属性逐渐被人们所认识，它进入市场流通，受市场机制调节成为一种必然。本文欲对集体建设用地流转制度改革的利与弊进行分析，立足现实，廓清争议，以期对构建科学合理、符合实际的集体建设用地流转制度，改革现行土地法律制度有所助益。

二、集体建设用地流转的概念及特点

（一）对于“农村集体建设用地流转"的概念，当前在法律上没有确定的说法，但从集体土地的流转现状来看，农村集体建设用地的流转，是指土地权利的流转，即集体建设用地所有权和集体建设用地使用权在不同权利主体之间的流动和转移。

（二）集体建设用地流转的现状特点

1.流转规模逐年扩大。无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，集体建设用地流转都已大量存在，城乡结合部是集体建设用地流转的主要区域。

2.流转主体多元化。流转主体既有乡(镇)、村组集体经济组织等土地所有者，也有乡(镇)政府和村民委员会等政府和村民自治组织，还有乡(镇)、村企业和个人等土地使用者。受让方既有本集体经济组织内部成员，也有其他集体经济组织及其他社会成员。

3.集体建设用地流转形式多样化。目前集体建设用地流转形式已经涵盖了出让、转让、出租、入股等多种形式。

三、集体建设用地流转制度改革的利弊分析

（一）集体建设用地流转制度改革的利

1.为工业化、城市化提供用地空间。中国的工业化、城市化是一个必然的趋势，允许集体建设用地流转可以满足中国的工业化、城市化对用地的大量需求。

2.为小产权房的解决提供相应的法律依据，平抑虚高房价，缓解目前高房价造成的住房困难，解决众多城市居民的住房问题。“小产权房”价格低廉，仅是城市商品房价格的1/3左右，由于“小产权房”占新开发商品房的比例巨大，其合法化之后，能够有效增加低价房供给，平衡城市住房供需，在很大程度上解决中央政府出台一系列政策都不能成功调控的房价问题，缓和社会矛盾。

3.减少征地纠纷和由此引发的群体性事件，提高农民谈判地位，增加农民收入，有利于三农问题的解决。由于集体土地所有权得到实化，村集体对土地拥有了比较完整的占有、使用、收益、处分的权利，让农村土地直接进入了市场，农民可以平等地与形成竞争的众多开发商进行谈判，农民权益因此可以得到更好的保障，农民收入也会随之增加。加之地方政府无须再强行征收土地，由此引发的征地矛盾大大减少，既缓和了官民关系，又促进农村经济发展。

4.有利于完善城镇土地市场。城镇土地市场不可能与集体非农建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体非农建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。

（二）集体建设用地流转制度改革的弊

1.耕地可能大量流失，威胁国家粮食安全。截至2007年底中国的耕地总量为18.26亿亩，与1996年的19.51亿亩相比，11年间减少了1.25亿亩。耕地流失的速度相当快，会危及中国的农产品供应。目前，从国家层面考虑，担心放开集体建设用地流转的最有力也是最为正当的理由，就是怕耕地可能大量流失，威胁国家粮食安全。

2.对国有土地市场形成一定冲击。一直以来，政府对土地一级市场实行严格的市场垄断，任何集体以外的单位和个人进行建设，必须通过一级市场或者由此衍生的二级市场取得土地使用权。然而，集体建设用地使用权流转无疑打破了政府对一级市场的垄断，用地单位或个人不再完全受限于政府对一级市场的管控，通过直接与集体或集体建设用地者协商等方式同样可以获得土地使用权。供地者的随意定价和竞相压价等不良的市场行为给国有土地市场形成一定的价格冲击。

3.地方政府财政收入减少，难以支撑正常运作。地方政府给予农民的征地补偿较低，而征收为国有的土地通过公开出让却往往拍得很高的土地出让金，这一进一出，地方政府能够获得巨额的财政收入。而这一收入在地方政府财政收入中所占比例巨大，据国务院发展研究中心估计是60%以上。放开集体建设用地流转，“小产权房”一旦合法化，地方政府将损失近一半财政收入，继续维持正常运转肯定会发生困难。因此，作为放开集体建设用地流转的改革措施，必须要建立新的分税体制或者加大对地方财政的转移支付，以维持其有效运转。

四、结语

通过分析集体建设用地流转制度改革的利与弊，我们可以看出，要解决中国三农问题，优化土地资源配置，抑制房价过快增长，放开集体建设用地流转，从长远来看是必须的。总言之，改革的利大于弊，应该逐步建立和完善集体建设用地流转市场，建立城乡统一的土地市场，运用市场机制对土地资源的配置进行调节。

参考文献

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