我国三规合一的理论实践及实施建议

李振坤

关键词：三规合一；理论实践；实施建议

1“三规”的职责关系

从“三规”的职责关系看，五年规划主要控制的是建设项目的类型(性质)，城规主要控制的是建设项目的位置(选址)和设计施工，土规主要控制建设项目的用地标准和规模(图1)。

图1建设项目实施中的“三规”职责关系

国民经济和社会发展规划的主要职责是对国民经济和社会发展提出战略性、综合性、指导性的阶段性纲领，内容涵盖国民经济和社会发展的各个行业和部门。由计划经济时期的国民经济和社会发展五年计划发展而来的，其主要任务是谋划重大建设项目、生产力布局和国民经济结构等，把握国民经济发展的远景目标和方向。五年规划是建设项目立项的重要依据，在具体实施过程中主要通过年度建设项目库的方式来实施，重点解决项目类型和结构的问题。

城乡(市)规划主要职责是确定城乡(市)性质定位、城乡(市)人口和建设规模、用地空间布局、设施配套、建设控制等。城乡规划体系包括城镇体系规划、城市规划、镇规划和村庄规划等层次，分为总体规划和详细规划(包括控制性详细规划和修建性详细规划)2个阶段;总体规划是建设项目选址的主要依据，详细规划是建设项目设计施工的主要依据。

2目前我国规划体系存在的主要问题及原因

2.1存在的主要问题

据不完全统计，我国目前有法定依据的各类规划就有80余种。我国现行规划体系根据行政层次不同分为国家级、省（区、市）级、市县级“三级”；根据功能不同，分为总体规划、专项规划、区域规划“三类”。众多规划中，尤以经规、土规、城规的重要性较为突出。从目前经规、土规、城规三个规划的编制与实施情况来看，三者尽管在内容上有交叉、时间上有重叠，但在实施过程中还是有很多矛盾之处，主要表现为规划之间缺乏有效协调、缺乏共识、管理权限过于分散以及规划监督评估力度不够。

2.1.1规划之间缺乏有效协调

由于各个规划编主体不同，规划侧重的内容点也不尽相同，各个规划之间的基础数据难以共享使用，规划编制时期和规划期限未统一，技术标准和编制要求也存在差异，造成各个规划之间难以衔接和协调。

2.1.2规划之间缺乏共识

由于存在利益之间的博弈，在进行规划编制过程中，即使是在同一空间下，上级与下级政府、不同部门之间以及其他利益相关者之间不可避免地存在矛盾与分歧。各方都希望通过规划来确立自身的主导地位，以谋求权力上的话语权。在缺乏相关利益协调机制的情况下，势必会造成各规划之间的不一致。

2.1.3规划管理权限过于分散

各规划之间缺乏统一的规划管理机构，同一空间上“多头管理”，难以有效理顺规划编制过程中的各个环节、各方面关系，导致在实际管理中执法主体模糊不清，无法形成对同一空间的总体把控。

图2我国现行规划体系结构示意图

2.2原因分析

2.2.1法理基础不同

经规的编制依据来源于《宪法》、而土规和城规的编制依据则分别为《土地管理法》何《城乡规划法》。由于来源的法律不同，各规划的地位和关注重点等均有所不同。从法律地位来看，经规是总纲，地位最高；城规和土规均为涉及土地资源利用的空间规划，分别侧重于城镇建设用地空间布局与土地利用总体空间布局。

2.2.2侧重点不同

经规主要是由各级人民政府委托发改委编制和牵头实施，是政府调控社会经济发展的战略性、纲领性和综合性规划，重点强调“发展”，关注各项任务的发展目标、策略和主要任务，与空间资源契合度较弱。城规由城乡规划管理部门负责编制和牵头实施，规划对象主要侧重于城镇建设用地，主要考虑城市规划区内土地的用途、开发强度及不同区位土地用途的合理空间关系等内容，重点强调“扩张”。土规则由国土资源管理部门负责编制和牵头实施，侧重于考虑整个行政区内农用地、建设用地以及未利用地三者之间的数量及空间布局，重点强调“保护”，主要侧重于耕地保护，而对城镇发展布局的关注度不够。

3促进“三规合一”的对策建议

3.1完善规划管理体制

在符合国家政策的前提下，赋予地方政府更多的自主决策权，以更好地应对实际发展过程中面临的各种问题。建立规划编制部门之间的沟通协调机制，组建规划编制委员会，由规划编制委员会统一负责规划的编制工作，发改委、城乡规划主管部分以及国土资源部门负责规划的实施。三部门之间相互监督、相互促进，共同实现本辖区规划“一张图”。

3.2统一规划编制技术方法

从规划编制期限、土地分类标准以及基础数据三个方面做到规划编制技术方法统一。首先是统一规划编制的基期年和目标年，将规划的编制年限限定为10年，5年进行一次中期评估，并根据经济社会发展情况进行调整。其次是统一用地分类标准，便于各用地指标在同一空间规划布局中保持一致，以提高土地利用效率。最后是统一采用第二次全国土地调查数据作为土地方面的基础数据，避免出现基础数据不一致的问题。

3.3构建信息化共享平台

构建一个总的公共平台和三个业务子系统（发改、规划、国土）的信息化联动平台。公共平台是整个信息联动平台的枢纽，统一管理和维护“三规合一”规划成果数据，实时跟进各个规划的审批流程，实现“三规合一”在成果数据、相关规划和审批数据等方面的有效共享和及时更新。

结束语：随着我国规划体系的进一步发展，“三规合一”势在必行，从“三规”职责关系角度出发应重点做好以下工作:五年规划应加强行业和部门的空间布局规划，强化五年规划的空间属性，加强行业规划和管理，建立项目信息数据库。城乡规划应重点研究城乡建设用地结构配置和空间布局，控制建设用地增长，重视生态用地和耕地保护。

参考文献

[1]齐奕，杜雁，李启军，等.“三规合一”背景下的城乡总体规划协同发展趋势[J].规划师，2015（2）：5-11