规划控规的灵活性对策探究

陈明杜

摘要：控规诞生于计划经济体制之下，并在市场经济环境中被赋予更多的控制功能，然而受限于传统规划体制和编制方法，其在现实面前难免处境尴尬，力不从心。本文分析了其中的问题，探讨了灵活性对策。

关键词：控制性详细规划；灵活性；对策

我国的控制性详细规划（简称控规）是以总体规划为依据，侧重于以土地利用、市政设施位置控制及空间环境控制为特征的区域内规划指标描述的一种规划类型。随着《城乡规划法》和《控规编制审批办法》等法律法规的颁发实施，控规的法律地位得到确立，并集规划技术与公共政策为一身，在推动城市建设和规范管理中发挥了重要作用[1]。但是诞生于计划经济时代的控规受到来自向市场经济转型带来的不断冲击与控规自身“法定羁束依据”的双重挤压，显得力不从心又处境尴尬[2]。在这种形势下，增强控规的灵活性成为破解城市快速发展矛盾的重要举措，因此本文对控规的灵活性议题进行了探讨和研究。

1新形势下控规面临的困境与问题分析

1.1城市建设主体利益需求多元化的冲击

随着我国市场经济体系逐步建立，城市建设主体多元化趋势不断增强，相关主体利益诉求各异，规划实施过程中各种矛盾凸显，未经审批而违法建设事件日益增多，给控规实践带来很多困扰。发展商为了追求利润最大化，自然希望最大限度地开发和利用土地价值，于是就会设法通过改变土地利用性质和强度达到投资效益最大化的目标。而规划人员受限于自身对发展现状的认知能力和研判水平，在规划编制过程中对某些因素的忽视或受到其他一些因素的牵制，规划方案存在不少不尽合理之处。政府作为公众利益的代表，希望最优化地开发和利用城市整体土地，但即使宏观把握得体，也很难保证局部地块的最大效益都能发挥出来，况且社会经济和地块周边要素并不会完全按照人的意志发展，已审批通过的规划方案也无法回避环境变化所引起的实施合理性消失的风险。

1.2控规编制依据、方法及实施效果中的问题

面对控规在市场冲击下所引发的种种冲突，从事规划研究和编制工作的人士做了各种尝试，如采用土地兼容性设计方法，然而实施过程中仍遇到各种问题，并主要表现在以下几个方面：一是编制依据不够充分，由于尚无国家或行业的统一标准，编制人员只能根据经验确定土地的使用性质，既不专门对混合用地的用途、比例、容积率和总建筑面积等指标提出强制性要求，也没有对占有混合用地的发展商提出公共设施补偿的要求。二是规划编制甚少征询其他利益相关方的看法和意见，多方利益诉求被忽视。三是只重视规划结构、空间环境、景观效果等理性因素的作用，很少顾及社会经济、市场需求等非理性因素的影响。

1.3控规“刚性”与“弹性”尺度控制的矛盾

在实施的早期阶段，控规主要作为规划技术，业界人士为控规权威性不够而苦恼，希望通过立法来加强控规的权威性，然而等到《城乡规划法》等法律法规相继颁发实施以后，又受困于控规编制体制的僵化，转而强调灵活性，这些情况反映了控规“刚性”与“弹性”之间矛盾并未因立法授权而得到解决。事实上，面对市场的不确定性和日渐复杂的城市建设环境，突出“刚性”的后果是规划管理需要的“弹性”也被“限制”了，因此除了土地兼容性以外，尚需一定的灵活性。

1.4控规管控范畴的失调与困惑

除了上述问题以外，更多的研究指出造成控规窘境的重要原因是控规自身功能定位的模糊及管制内容、范围、方法皆难以适应时代发展的需要，并主要表现以下几方面：一是控制内容片面，强调了土地性质与强度的控制，但对三维空间关注和控制不足。二是对城市特色塑造、街道功能营建方面引导和控制不足，进而对城市整体空间秩序的营造、城市特色保护等方面法定管制的权威性丧失。三是控规虽具有公共政策特征，但在管理范畴经常性的忽视公共政策作用的发挥，如对上位政策、保障性住房政策等落实不力，面对社会分化和公正性缺失，控规更显无力。

2赋予控规灵活性的对策

2.1借鉴成功经验，提高控规弹性

虽然各地社会经济、文化传统等背景不同，但城市规划都面对土地开发利用等共同问题，所以其他城市的一些成功经验可资借鉴，例如新加波“白地”规划、美国新区划、香港土地分类法、深圳程序变更方式、上海反控制模式等[1-3]。新加波将可用于混合用途性质的城市用地划为“白地”，例如新城开发地段、商业中心地段、交通枢纽地带、历史文化保护地带等。在“白地”内允许发展商根据需要灵活调整土地性质，当然“白地”的基础设施和地理区位条件都比较优越而利于开发，但发展商改变土地性质和强度时必须支付发展费和土地溢价，并对开发年限做了限制，对于建筑形式、配套设施和采用的技术政府给予指导意见。我国武汉市汉正街中央商业区控规项目中就成功引入了“白地”概念。美国传统区划通过控制“不该发生”的消极方式管理土地使用，导致城市形态单调、居住隔离、城市蔓延、社区功能丧失等问题，新区划增加了包容性、叠加区划、形式准则等，从而增加了灵活性和适应性。对我国控规的启示包括控规应成为一种动态、多级可调控的方式，同时增加控规的覆盖面，并将公共设施、城市形态、社会混合、住房保障等内容包括在内。香港将土地用途分为广义的14类，这样便于实际利用、修改和变更。深圳事先将个别地块土地性质的变更列入法定程序，这样在实施过程中就能根据情况变化启动变更程序应对，为用地调整提供了一定的灵活性。上海反控制模式只要不违反禁止的用地性质，其他功能都适用，这为弹性用地提供了支持。

2.2适应市场经济，协调各方利益

前已论及，控规不适应市场经济是其各种问题的主要根源。目前存在的一个误区是不加选择地将法律法规、总规指标要求等外部条件全加在控规上面，导致控规失效。从城市发展角度来看，规划与市场之间是对立统一的关系，即规划的边界变大，相应地市场边界就变小，换句话说要发挥好规划的作用，首先就要解决好规划与市场的地位问题，而控规作为政府管理城市的工具也必须符合市场机制。在市场经济环境中把握控规的关键是其确定性尺度问题。控规的确定性尺度与规划适应性之间存在一致性关系，控规的确定性尺度大意味着规划适应性强，反之亦然。以功能单元为确定性尺度的控规应覆盖总规的范围，其单元大小应结合城市发展结构和发展模式，新城区应控制单元尺度为0.8～1.5km2，旧城中心区单元尺度应为0.2～0.5km2。以地块为确定性尺度的控规是产权地块项目控制的直接依据。两种尺度的控规属于两种类型和两个层次，若能分类型、分层次编制控规，则有利于增强控规的确定性和适应性，发挥控规承上启下的作用。

3结语

控规灵活性问题的本质上是控规如何适应市场经济体制问题，现行规划体制僵化，虽“刚性”有余却不能很有效地控制日渐复杂的城市建设中出现的各类问题，因此必须赋予控规更大的灵活性，以推动城市建设更加健康、高效地进行。

参考文献：

[1]黄经南，杜碧川，王国恩.控制性详细规划灵活性策略研究——新加坡“白地”经验及启示[J].城市规划学刊，2014（5）：104-111.

[2]章征涛，宋彦.美国区划演变经验及对我国控制性详细规划的启示[J].城市发展研究，2014，21（9）：39-46.

[3]黄数敏，伍敏，赵进.海口西海岸新区控规中弹性规划编制与研究[J].城市规划学刊，2012（7）：138-143.