东莞市主城区公共设施引导土地开发研究—以教育设施为例

杨虹辉

摘要：针对东莞市教育设施紧缺的问题，本次研究从现状基础为出发点，对现状、规划、实施情况等多方面进行评估，发现教育设施的根本矛盾。本次研究展开了对千人指标的探讨，从根源上研究教育设施落地难的问题；并建立了实施台账，剔除了建设对策，将教育设施实施与土地开发相结合，提出了联动开发机制。

关键词：教育设施；评估；千人指标；联动机制

《国家新型城镇化规划》要求以人为本，提升城镇化质量；而东莞也面临诸多因公共设施滞后土地开发带来的社会问题，如西平、东泰等社区之见楼盘、不见配套、学位紧缺等。在此背景下，东莞市也提出要提升基本公共服务水平，加强基本公共服务设施的统筹规划，优化布局，增强便利性，本文主要对矛盾突出的教育设施进行探讨，对东莞目前正在进行的教育资源提质、城市品质提升做出前期探索。

一、研究思路

以东莞市区为研究范围，通过现状调研、部门访谈、综合分析等方法，摸清市区各类公共设施的现状状况及存在问题，重点评估“够”还是“不够”。针对公共设施现状评估的结论，制定了差异化的应对策略，包括：规划标准的检讨，与土地开发联动机制的构建、实施台账的制定等，最终实现规划指标满足需求，相关设施可同步开发。由于高中学位由片区整体统筹，因此本次研究主要对幼儿园、小学和初中用地进行探讨。

二、研究方法

2.1、现状调研，理清教育设施现状及问题。该过程是所有研究的基础，是摸清家底、综合判断的前提条件。

2.2、规划评估，评估终极状态，检验用地预留是否足够，提出规划调整、完善建议。

2.3、现状评估，评估当前状态，检验现状设施和用地开发是否匹配，制定土地开发建议，提出同步开发标准，确定建设计划。

三、评估内容

3.1现状调查，为制定对策提供基础

东莞市本外地人口比约为1:3.4，独特的人口结构也带来独特的学生结构，非户籍学生规模大、占比高；随着二胎政策放开，教育问题更加严峻，尤其幼儿园、小学已经严重超负。

3.2规划配置标准偏高，土地浪费严重

东莞规划的学位需求千人指标，远高于北上广深港，以及类似的佛山、中山、苏州，是上述城市的1.5至2倍，远高于全国、东莞的现状学位需求。各类学校生均用地指标也远高于上述城市。过高的标准造成土地资源的浪费，也导致镇街执行的抵触。

按广州、深圳的标准，市区可以腾挪出250-400公顷的用地，用于其他建设。应集约节约土地使用的前提下，对现有的规划标准进行修正。

针对配置指标过高的问题，提出千人指标3种不同的探讨办法：

方法一：以现状就读人口占比为基础确定东莞的千人指标，修正后的千人指标分别为幼儿园41、小学96、初中29、高中11、总数177。

方法二：以人口出生率为基础，推算千人指标。千人指标=人口出生率*1000*学年制*入学率*（1+非本市户籍学生占比），修正后的千人指标分别为幼儿园41、小学96、初中29、高中11、总数177。

方法三：带学龄人口总数分配法。根据规划研究，未来常住人口带学龄人口系数会达到0.16-0.18(不含中职)，即千人比例为160‰-180‰。根据学制情况，按照1:2:1:1比例分配，修正后的千人指标分别为幼儿园36、小学72、初中36、高中36、总数180。

3.3教育设施规划评估

根据东莞市规划局现行的规划标准，以已批控规确定的终极居住规模为居住容量进行评估。

首先，进行规模评估。规划幼儿园、小学、初中的满足率均超过100%，，东莞市市区教育设施规划规模基本足够；

其次，进行服务半径评估。幼儿园500米服务半径覆盖了达到96%，小学500米服务半径、初中1500m服务半径基本实现全覆盖，规划服务半径规模基本合理。

再次，进行可实施性评估。通过评估，发现附设幼儿园在可实施性和建设同步率上均高于独立分宗形式，更有利于幼儿园的实施建设；捆绑关系的确定，有利于幼儿园的实施，建议未来规划编制或者调整中，应鼓励附设幼儿园。而小学、初中由于东莞市的教育设施规划标准偏高，教育设施的占地量较大，为满足规划指标需求，导致镇街将很多教育设施放在村庄、工厂用地上，教育设施的可实施性较差。

最后，进行实施同步率评估。教育设施的建设均之后与居住区建设，其中幼儿园滞后约50%；小学、初中滞后20%左右。

经过上述规划评估，可以看到东莞市区的教育设施规划规模、数量、服务半径基本合理，但是由于配置比例高，导致学校用地量过大，部分学校用地位于不可实施区域，规划的教育设施实施程度与居住用地开发程度不匹配。

四、规划对策

4.1调整千人指标

莞标现有千人指标标准过高，导致土地开发不集约，镇街教育设施落实的压力过大，在落实教育设施过程中“造假”，将部分教育设施落实在难以实施的村庄、工厂用地上。

调整后的千人指标为幼儿园40、小学85、初中30、高中25、总数180。

4.2探讨实施对策，建立实施项目库

结合现状问题与规划问题，重点针对现状中缺乏的片区重点落实，同时结合规划用地情况，选取规划实施性高的设施优先实施。

幼儿园：对现状存在缺口地区进行优先完善；分析规划未实施设施的实施条件，选择实施条件优良的地块优先落实，形成实施项目库；不独立分宗幼儿园有良好的实施性，能与开发地块联动开发，建议规划编制中幼儿园以不独立分宗为主。

小学：针对不同片区的不同特点，在已编控规区域，政府落实近期紧缺区域的学校，用地紧张的区域结合城市更新落实学校用地；未编控规区域，应优先落实现状学校，并在编制过程中，优先解决教育设施问题。

初中：建立片区教育设施台账。规划未落实的现状学校，建议镇街统筹，采取必要措施，保障民办学校办学质量与规模，并建立学位平衡机制，未来若取消现状民办学校，需同步建设新学校，保证提供足够的初中学位；控规未覆盖地区，建议未来编制规划中予以落实，确不能落实，建议选取合适地段进行迁建，保证足够的初中学位及合理的服务半径。

4.3、构建与土地开发联动的机制，提前落实教育设施实施方案

制定土地出让计划时，镇街提交“公共设施解决方案”，针对拟出让地块的教育设施的解决方案进行说明和评估。

在开发土地中有教育设施项目库中项目时，应优先落实该项目。

增加教育部门为市土地出让招拍挂小组的成员单位，赋予部门对用地出让一票否决的权利。

居住用地开发率较高、教育设施缺口又较大区域，在欠缺的教育设施未实施前应暂停剩余居住用地的出让以及城市更新工作。

五、研究意义

本次研究意义较大，是新型城镇化战略下东莞的重要尝试和探索，是东莞市区构建宜居城区、三年品质提升的重要内容。同时，通过对教育设施的研究，引导了东莞市区体育、文化、医疗卫生、市政设施等专项的研究，将该研究方法运用的到上述专项中，对东莞市区公共设施的全面发展至关重要。

参考文献：

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[2]钟永浩.东莞市域公共设施的现状、问题及对策研究.2012，(9)．

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[4]郭素君，姜球林．城市公共设施空间布局规划的理念与方法-新加坡经验及深圳市光明新区的实践.[规划师论坛]．城市公共设施空间布局与社会公平主题.