新时期行政事业单位专项资金管理问题研究

杨敏

摘要：本文介绍了行政事业单位专项资金管理的现状及问题，主要包括专项资金使用过程不规范，专项资金管理制度不够完善，行政事业单位决算效率比较低等。本文提出了明确专项资金的使用范围，保证专款专用；行政事业单位要健全专项资金的管理制度；做好绩效评价，合理评估专项资金使用效果；行政事业单位要强化监督管理等强化行政事业单位专项资金管理的对策。行政事业单位要完善基础财务工作,完善监督体系,加强跟进等一系列措施，使专项资金的管理提高到一个更高的水平,从而充分发挥专项资金的使用效益,促进行政事业的发展。

关键词：新时期；行政事业单位；专项资金管理

Researchonspecialfundmanagementofadministrativeinstitutionsinthenewera

Abstract:Thispaperintroducesthecurrentsituationandproblemsofspecialfundmanagementinadministrativeinstitutions,mainlyincludingthenon-standardizeduseofspecialfunds,theimperfectmanagementsystemofspecialfunds,andthelowefficiencyoffinalaccountsinadministrativeinstitutions.Thispaperputsforwardsomecountermeasurestostrengthenthemanagementofspecialfundsinadministrativeinstitutions,suchasdefiningthescopeoftheuseofspecialfunds,ensuringtheexclusiveuseofspecialfunds,perfectingthemanagementsystemofspecialfundsinadministrativeinstitutions,doingagoodjobofperformanceevaluation,reasonablyevaluatingtheeffectoftheuseofspecialfunds,andstrengtheningsupervisionandmanagementinadministrativeinstitutions.Administrativeinstitutionsshouldimprovethebasicfinancialwork,improvethesupervisionsystem,strengthenfollow-upandaseriesofmeasures,soastoimprovethemanagementofspecialfundstoahigherlevel,soastogivefullplaytotheuseofspecialfundsandpromotethedevelopmentofadministrativeundertakings.

Keywords:newera;administrativeinstitution;specialfundmanagement

一、引言

十九大以来，我们进入经济发展新时代，社会主义市场经济体制逐步建立和完善,公共财政体制日益完善,财政资金的使用和管理越来越严格,各种财政管理体制的完善都提出了新的要求。对部门预算、政府采购、国库集中支付等专项资金的使用提出了更高的要求。行政事业单位运用和监督对促进专项资金按需使用发挥了积极作用,专项资金的使用已从重投入转向绩效,另一方面,行政事业单位使用专项资金也存在挪用、乱用、窃用公款等问题。在行政事业单位发展过程中，财务管理的效果将直接影响国家和不同地区的财务活动,国家财产安全也容易遭受损失。本文充分考虑行政事业单位内部财务管理的特点,及时解决新问题,科学提出新方法和新思路,是近年来深化财务管理体制改革的核心内容。因此,进一步探索行政事业单位财务管理存在的问题和对策势在必行。

二、行政事业单位专项资金管理的现状及问题

1.专项资金使用过程不规范

新形势下，行政事业单位内部控制制度趋于成熟,但始终存在缺陷和问题,直接影响到规范和规范的及时性,不能保证社会服务控制目标的充分发挥。尽管大多数行政机构的职能更加多元化,但始终存在不同性质的经济,如外部经营和公共服务,这些经济在维持管理秩序方面存在很大困难。除此之外，国家相对于行政事业单位指导性规范并不多，所以绝大多数单位内部控制机制并不完善，仅针对使用资金要求与范围予以规定，而资金使用方向等方面尚未作出明显地规定，不利于资金使用的安全。比如，部分行政事业单位贯彻落实项目开支资金管理方面，在界定基本开支与项目开支方面并不明确，使用项目开支对基本开支资金缺口予以弥补，确保公用性开支满足要求，但也无法将专款专用的情况反映出来。第二，部分行政事业单位对专项资金运用的过程中，对于所创造的经济效益并不关注，而将更多的精力放在款项划拨方面，不利于资金的有效控制，却强调预算的核准性。

特别要说明的是行政事业单位的专项资金使用过程不规范。对于专项资金的使用,当其保留或支付不及时时,可能会影响项目的进度,导致项目进展缓慢,难以满足专项资金规划的要求。特别是在一些重大民生工程建设中,当专项资金的使用不规范时,不仅会影响项目的竣工期,导致项目难以及时投入使用,还会导致专项资金的浪费。近年来在调查中发现，部分行政事业单位在专项资金使用过程中存在着拨付不及时等现象，特别是扶贫资金在账户上“睡大觉”，没有充分发挥专项资金应有的作用和价值，导致财政资金没有发挥其应有的效益，从而导致了政府建设项目的滞后。在部分行政事业单位专项资金使用的过程中，也存在着比较多的问题，表现在账目处理不够规范，账目不健全等问题，在基层容易发生骗取套取专项资金等问题。例如部分村主任用不正当方式骗取专项资金，不仅导致资金的浪费，同时还容易引发腐败等问题。

2.专项资金管理制度不够完善

虽然国家在行政事业单位的发展过程中建立了较为完善的财务管理规范和规则,但有些行政事业单位在专项资金管理方面尚未建立较为完善的制度,有些行政事业单位的领导将在专项资金的管理过程中，表现在管理人员的个人看法高于专项资金管理制度，导致专项资金管理制度在执行的过程中不够彻底。目前在专项资金管理方面，部分行政事业单位仍然存在着比较多的漏洞。

财务管理制度不健全，主要包括：第一，在以往资金管理中,账面余额占流动资产的一半以上,甚至属于坏账。其中,在购买物资的过程中,预付款的结算不及时。此外，贷款承诺因被强制性回扣而形成坏账。设备与办公用品采购方面向厂家支付过多资金而开支实际资金缩减，受结算不及时的影响而引发严重的债务纠纷问题，难以实现呆账回收的目标。以上都是行政事业单位财务管理制度不健全所致。第二，行政事业单位在专项资金管理方面，特别是分配的科学性不足，存在极大的主观随意性，对于分税制财务机制的贯彻与落实带来了不利的影响，为资金的随意使用提供了契机。与此同时，专项资金供应的范围相对广泛，而财务部门对专项资金拨付进行核对以前，必须针对项目展开可行性的论证，导致资金与所需办理项目无法形成联系。在这种情况下，财务预决算开展过程中，所有开支项目都具备了专项的资金，无法确定实际应用的范围。第三，行政事业单位在每年年末进行结算清理的时候，内部财务结算清理并不及时。其中，过往款项受跨年度的影响而无法明确具体的责任，进而形成了坏账与呆账的问题。第四，行政事业单位的部门预算编制规范性严重缺失，且资金挤占的情况并不可观，特别是资金开支方面，规划方案的制定并不严密，因而无序化与随意性较为明显。除此之外，财务部门没有针对资金开展事前审核工作，对于应用资金之前的预估工作严重忽视。即便对资金的收支情况进行了考评，但只能够保证大致均衡，而难以对资金使用效率予以及时地评估。

3.行政事业单位预算执行约束力与决算效率比较低

行政事业单位存在着预算执行约束力不足的问题。目前,财政资金的配置已明显减少,因此行政机关必须采取适当措施控制财政资金的使用,以减轻单位内部的资金负担。但是,在实践中,财务管理机制还不成熟,大多数行政机关对下属资金的申请审批不严格,很难将其作为制定规范的参考依据,不能有效地遏制下属的内部财务的违规问题。通常情况下，可以借助三个方面表现出来：第一，部分行政事业单位贯彻落实项目开支资金管理方面，在界定基本开支与项目开支方面并不明确，使用项目开支对基本开支资金缺口予以弥补，确保公用性开支满足要求，但也无法将专款专用的情况反映出来。第二，部分行政事业单位对专项资金运用的过程中，对于所创造的经济效益并不关注，而将更多的精力放在款项划拨方面，不利于资金的有效控制，却强调预算的核准性。

在专项资金管理与利用过程中,部分行政事业单位存在决算效率低下的问题,表现在资金结余率较高,导致专项资金使用效率低下。部分行政事业单位在专项资金使用的过程中通过重复立项等方式来骗取专项资金，也会导致资金结余。还有部分行政事业单位在申请资金的过程中，故意序列项目的支出，申请的资金超过项目实际支出的需要，由此导致了专项资金结余的现象。专项资金结余也同样会引发挪用等违法现象，也会导致财政资金的浪费。

三、强化行政事业单位专项资金管理的对策

1.明确专项资金的使用范围，保证专款专用

行政事业单位要使用专项资金,各级机构应按照严格的标准和程序进行管理,确保资金专项拨备,避免发生挪用资金的情况。第一,专项资金由专人管理,专户保管,专户核算,专项资金使用。项目的实施应严格按照资金审批的范围和内容进行,不得擅自变更。专项资金的审核制度要规范，审批流程更为标准和透明化，减少寻租行为；报账和拨付环节，相关人员必须出示真实、合法的凭证，相关的财务人员才能给予报销；定期或不定期抽查专项资金的使用情况，一旦发现没有专款专用要给予严厉的惩罚；确定好专项资金的范围，避免一些不必要的支出和浪费。另外，政府的采购管理应更为透明化，采购的内容要制定相应的制度来规范，若采购的内容在范围内必须严格遵守流程。对专项经费能实行财政直接支付的尽量实行直接支付，不再通过单位其他账户开支结转，从源头上避免专款挪作他用。

我们建议行政事业单位要不断加强和规范专项资金管理，促使资金使用效益发挥最大化。一是行政事业单位应当充分保障资金。按照重点资金保障、优化支出结构、统筹安排、合理安排的原则,主要保障行政事业单位在规划、发展、人事管理、养老保险等方面的财政需要。严格按照省定标准足额安排到位，并依据行政事业单位财力增长情况，逐年加大保障力度。二是加强资金管理。在规定时间内下达行政事业单位专项资金文件并将资金拨付到位。严格按照专项资金管理办法，规范专项支出，明确要求专项资金和日常公用经费的使用范围，做到专项资金使用“不扩面、不挤占、不挪用”，坚持资金使用到哪里，监管就跟进到哪里。三是强化资产管理。行政事业单位要督促单位内部以及上级纪检机关不断完善资产动态管理机制，对配备的业务装备，及时进行固定资产登记入账，确保账实相符，并做好报废处置和登记更新，建立健全资产动态监管，维护行政事业单位资产安全完整。四是加强监督检查。行政事业单位要积极开展资金使用情况专项调研、专项检查，这样可以及时发现和指出资金使用管理过程中存在的问题，并要求限期整改，确保专款专用。五是开展绩效评价。行政事业单位要严格按照上级财政部门要求，组织单位内各部门积极开展专项资金使用情况绩效评价，确保专项资金使用效益。

2.行政事业单位要健全专项资金的管理制度

行政事业单位应从自身实际情况出发，合理规范单位专项资金分类管理,更好地利用和管理专项资金,提高资金使用效率。如果行政事业单位投资的项目没有按时启动,有关负责人应当说明有关情况,说明原因,并调整项目资金。首先，行政事业单位要明确专项资金由单位行政预算安排，专项用于行政事业单位管理和运行。专项资金的年度预算根据行政事业单位总体规划、年度工作计划和单位财力情况核定。专项资金的使用和管理坚持“统一管理、分级负责、合理安排、专款专用”的原则。专项资金的管理和使用严格执行国家和省有关法律法规、财务规章制度和本办法的规定，并接受财政、审计、监察等部门的监督检查。

其次，要健全专项资金的管理制度，一方面,资金的使用和流动通过全过程的管理,从资金的运用到资金的使用到结算的跟踪和追踪的实施。需要注意的是，若专项资金不属于单位预算范围内，根据制度条文将其纳入管理决策，事业单位是无权将资金纳入内部。另一方面是完善预算编制，表格的编制更为标准化。单位的预算人员立身于单位实际情况，在合理合法的基础上编制明年的预算报表，对重点项目和必要的项目，一定要保证资金使用的合理性和合法性。比如项目立项之前，专家团评估和评审项目并出具评审报告，项目申请人再按照正常的程序申报，资金使用方合理安排和制定费用预算。同时加强与财务人员的沟通，实时把握项目进展和资金流向，若出现偏差能及时发现，避免出现更大的损失。项目完成后，资金使用方分析说明资金流向和用途，阐释决算和预算缺口出现的原因，形成书面报告向财务部门汇报。

再次，要设立规定办理专项资金拨付制度。行政事业单位应根据省、市、区管理部门设立的单位项目预算安排建议筹集资金。上级部门要对行政事业单位的项目资金支出方向进行政策审核，按照有关规定办理专项资金拨付。行政事业单位要根据年初预算安排建议，提出专项资金分配使用计划，执行专项资金预算。

行政事业单位的财务部门收到专项资金预算后，应当根据行政事业单位的规定，结合本部门情况，会同同级财务主管部门制订专项资金分配使用方案。行政事业单位内部各部门要按照制定的专项资金分配方案及时下达或拨付项目资金，严禁滞留、截留、挤占和挪用专项资金。专项资金的核算管理应当严格遵守财政财务制度，按照行政事业单位财务部集中支付等有关规定拨付使用。纳入政府采购范围的项目应当按照政府采购的有关规定执行。行政事业单位中，用专项资金购置的固定资产应当按照国有资产管理的有关规定，纳入单位的固定资产账户进行核算与管理。行政事业单位项目结转结余资金按照上级财务部门有关规定管理使用。

3.做好绩效评价，合理评估专项资金使用效果

专项资金绩效评价是由行政事业单位中相关部门对资金拨付项目的成本耗费和效率水平进行评估。绩效考核体系的建立和分析,可以提高预算编制的合理性,优化资本结构,规范会计核算,降低监督管理的难度。绩效评价能够更好调动各部门员工的积极性，促使其不断地学习和实践，提高工作效率和质量，对事业单位来说百利而无一害。

按绩效预算管理改革的要求，对专项资金使用情况进行日常检查及绩效评价。行政事业单位负责组织所属范围内专项资金项目的管理工作，组织项目实施，开展所属范围内项目的自查和绩效评价工作。行政事业单位对申报材料的合法性、合规性负审核责任。负责组织所属范围内专项资金项目的管理工作，组织项目实施，开展所属范围内项目的自查和绩效评价工作。行政事业单位财政部门对资金申报预算进行汇总，并对项目资金支出方向进行政策审核，按照有关规定办理专项资金拨付。

但需注意的是，不同类型的项目具有不同的评价指标,评价方法更加科学合理。通过项目进度、资金运用、剩余资金数额、双效益(社会效益和经济效益)的比较。判断资金的使用效率高低，并将其作为以后申报专项资金的依据，并直接与各负责人的年终绩效相关，这样就会倒逼项目负责人谨慎认真地对待专项资金，不再是寻求资金的额度，将更多的精力和注意力放在资金的使用效率上。

最后，行政事业单位要建立健全专项资金监管和绩效评价机制，对专项资金进行自查和绩效评价，可于每年某个月的月底前将上一年度自查和绩效评价结果逐级上报给单位主要领导、上级主管部门；上级主管部门对专项资金管理使用情况进行监督和绩效评价，建议于每年的某个月底前将上一年度监督和绩效评价结果形成绩效评价报告报给相关部门。监督和绩效评价结果作为以后年度专项资金预算安排的重要参考依据。行政事业单位的专项资金的绩效指标设置分为产出指标和效果指标，主要以社会效益为主，坚持社会效益和经济效益相统一。对于违反行政事业单位制度中规定截留、挪用专项资金或者报送虚假信息骗取专项资金等行为，依照《预算法》《财政违法行为处罚处分条例》等相关规定处理。

4.行政事业单位要强化监督管理

监督管理是规范使用行政事业单位专项资金的重要组成部分,主要用于监督财政担保负债、预算拨款和非税收入。在绩效考核优化后,行政事业单位财务部门应改变和改革处理方式。监督的作用比事前更为重要。也就是说,经验总是加强日常的监督,在事故发生后实施全方位、立体的监督管理。不同的项目实施情况不同，召集各参与方积极制定资金管理的方案，制定出适合每个项目的针对性方案和办法，才能更快地提高资金的使用效率。财务部门应将工作细化，建立起动态跟踪专项资金的专门小组，加强与预算部门之间的沟通和协调，真正实现360度无死角地监督专项资金的使用。

我们的建议如下：首先，应该积极配合财政管理部门在国库集中收付方面的审核，尤其是对专项资金项目的可行性研究、概算、预算、执行、支付等方面，及时检查分析。其次，应该注重内部审计与外部审计相结合，在专项资金项目开展过程中实施全方位的跟踪审计，通过常态化的审计及时防范资金使用方面的问题，同时在外部财政审计等部门监管的基础上，引入注册会计师审计，提高审计监管水平。此外，在对事业单位专项资金管理方面，还应该重点加强绩效评价管理，对事业单位专项资金所带来的经济效益与社会效益进行准确的评价，促进各责任主体部门自觉提高资金的使用效率。

最后行政事业单位要强化监督管理，要从制度、系统、服务等方面进行优化管理。如，从资产购置、管理、处置流程全监管，以资产配置、管理、处置制度为依据，强化资产的跟踪管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置行政事业单位的国有资产，全面提高资产使用效益。行政事业单位资产配置限额限量。明确通用办公设备、办公家具配置标准，匹配了资产配置系统服务。资产配置单位通过资产管理系统申报需求，资产监督部门依据单位编制内实有人数、资产存量、配置标准进行核定、批准后购置。科学、系统地规范了国有资产配置行为。行政事业单位资产管理确责确权。明确资产管理机构及职权，明确资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、资产清查、产权纠纷调处、资产信息化管理实施细则，让资产管理面面俱到，不留监管死角。行政事业单位要规范资产处置行为。规定国有资产无偿调拨、捐赠、出售、出让、有偿转让、置换、报废、报损及货币性资产损失核销等9种处置方式。根据处置资产金额分别由主管部门、资产监督部门审批。强化行政事业单位的国有资产处置管理，确保国有资产不流失。

如果发现监督管理中，存在问题的，行政事业单位资产处置可以按照“三公开”原则委托专门机构公开拍卖，严禁场外交易、自行处置。行政事业单位资产处置收入，在扣除相关税金、评估费、拍卖佣金等费用和完善处置手续后，按照政府非税收入管理的规定上缴国库，实行“收支两条线”管理。

四、结语

总之，行政事业单位资金中专项财政资金的比例比较大,是事业单位财务管理的重要组成部分。对于事业单位专项财政资金管理,应着重加强预算管理,明确使用范围,严格控制支出,加强审计监督和绩效考核,确保专项财政安全高效使用。资金在最大程度上。行政事业单位专项资金的管理势在必行，加强专项资金管理意识,严格预算编制过程,制约预算执行和控制,完善基础财务工作,完善监督体系,加强跟进等一系列措施，使专项资金的管理提高到一个更高的水平,从而充分发挥专项资金的使用效益,促进行政事业的发展。

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