地方政府债务特点及成因分析

李波龙

中图分类号：F812.5文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）05-0175-01

摘要：我国经济体制不健全，加之计划经济转轨和4万亿投资的拉动，地方债务剧增。这些债务规模巨大、监管乏力，一旦由债务风险转换为债务危机，政府，银行，企业，公众等利益相关者都将受到影响。

关键词：地方政府；债务特点；成因分析

一、地方政府债务的特点分析

1.规模巨大。

由于现在的预算体制中很多应该列入的项目没有列入，各级地方政府抓住这一漏洞巧立名目举债。再加上地方缺乏行息披露机制，同时财政状况属于机密问题，政府一般不愿意公布因此谁都无法准确的测算出地方政府的负债到底有多少。这些制度上的缺陷为显性、隐性债务的发展提供了温床，特别是隐性债务。

2.形式多样。

有据可查的地方政府债务，其形式呈现了多样化的特点，既有粮食企业的亏空，公益企业救助，还有和政府有直接隶属关系的国企亏损，下级政府财政缺口等。同级政府间存在债务，甚至跨区域政府间也存在债务，涉及的主体也是多个层面的，政府、金融机构、企业、人民大众都有所涉及。这其中有显性可统计的债务，也有隐性债务。这些债务成因也不尽相同，有市场淘汰而形成的债务，也有政府担保形成的债务，还有农村信用社不良贷款，社会福利和救助等等。

3.扩散性强。

不同级别间政府在债务的规模和内容上都不一样，越是级别低的政府债务问题越是突出，特别是市县两级。由于现行的体制是，上级政府对下级负责，一旦低层次的债务发生危机，上级政府必然要承担起下级政府的债务清偿责任，从而产生蝴蝶效应，最终引发债务危机。或者由于高层政府大量的科教文卫事业，养老金、扶贫资金支出任务安排到下级，负债也就随之转移到了下一级政府。各地区经济发展水平不一样，市场化程度也不一样，因此引发危机后处理危机的能力也不一样，越是经济落后的地区偿债能力越弱，引发危机的可能性也就越大。

二、地方政府债务的成因

1.体制成因。

（1）《预算法》规定地方财政不准许发行公债，地方政府融资受阻[1]。在财政收入有限的情况下，地方政府不得不通过各个渠道融资。例如通过设立有政府背景的公司变相融资，利用政府担保融资，利用地方信用融资，还有通过向国际间组织借款融资的。这些融资渠道大部分都具有很高的风险，在没有监督的情况下，地方政府需要自行承担这些或有负债。

（2）自从90年代我国实行分税制度改革以来，国税收入不断增加，相比之下地方税收比例不断减少。中央财权大于事权，而地方事权大于财权，这就造成了地方政府有大量的经济任务，却存在大量的资金缺口的问题，因此地方政府才会通过各种渠道举债[2]。

表2.2中央与地方财政自给能力系数[3]

（3）目前我国的融资体制不健全，虽然按照区分了不同的主体，范围，渠道，对融资进行了一定规范，但是我国现在的融资资主体并没有实现真正的多元化，很多有政府背景的企业实际上在为政府部门融资，而后资金被政府部门挪用。对于哪些融资主体可以进行哪些范围的融资，相关的法律并没有规定。同时，在融资过程中各方风险意识淡薄，责任没有在合同中明确。

（4）由于经济体制改革仍存在很多问题，政府与国有银行、国企之间的关系比较暧昧，国有银行、国企在很多方面有政策的优惠。政府也利用国有银行和国企的优势进行融资。国有银行尚未完全市场化，其运营诸多方面受到了政府的干预，同时，国有银行也存在内控不完善，风险意识淡薄，操作不规范，因此造成了大量的政府负债。另一个方面我国农村金融也缺乏必要的监管，市县级政府的举债行为无法得到有效的约束。

2.历史和现实原因。

（1）计划经济时代，社保的支付方式以收付实现制为准。收付实现制的问题在于：只计算了当前会计年度实际发生额，由于年限短，很难对中长期的债务进行计量，对于长期的项目投资，还有社会保障金制度，都无法形成有效的监管，从而增加了这部分负债的风险，而中长期债务一般数额巨大，一旦发生危机，很难有效的进行控制。

在进行市场经济改造之后，社保采取建立社保基金的方式，社保基金的缴纳方式采用个人缴纳、企业缴纳、政府缴纳相结合的方式，对于政府来说，需要从财政中拿出一部分自己投入到社保基金中去，但是由于我国人口众多，所需的保费资金数量非常庞大，按我国目前的财政状况来看无法完全满足。资金的大量缺口客观上刺激了地方政府的举债行为。

（2）2008年金融危机以后，全球市场受到影响，为了抵御金融危机以及经济危机，国家提出了4万个亿的投资项目，其中1/4左右的资金需要地方政府自筹，这样也加速了地方政府的卖地和举债行为。

参考文献：

[1]地方政府或有负债的形成原因与治理对策；安秀梅；当代财经2002(5)

[2]当前地方政府债务问题的症结与矫治;冯一飞;理论学习（山东）2011(10)

[3]付庆红；公共财政视角下的地方政府债务问题研究；西南财经大学硕士学位论文

作者简介：李波龙，云南昆明人，湖南大学会计学院财务管理专业，主要从事财务学方面的研究。