城市规划与旅游规划融合研究——以《杭州市城市旅游专项规划》编制实践为例

汪泓杜志勇

摘要：随着我国旅游产业的迅速发展，大多数城市目前多已编制旅游规划，有效地指导和促进了当地旅游产业的快速发展，成为各级政府和主管部门推进旅游工作的重要参考依据。但在实践中，部分旅游规划由于缺乏与上位规划的衔接，与土地、交通、建设等部门规划相冲突，导致项目有法不能依、有规不能循、有项不能立、有地不能征，造成诸多浪费和拖延。因此，充分探索旅游规划与城市规划的融合与协调,具有重要意义。

关键词：杭州市；城市规划；旅游发展

1城市规划与旅游规划

（1）城市规划

城市规划的内容主要根据某时期城市的经济发展目标，合理地确定城市的性质和发展方向，并且能够合理地利用城市土地，从而使有效地整合城市空间的功能，这其中也包括了旅游功能的开发和完善。城市规划一般分别从宏观、中观和微观层研究城市，宏观层面从区域的角度把城市作为重要的组成部分；中观层面主要把城市当作由一些区形成的整体；微观层面主要的对象是建筑和公共空间形成的立体空间。

（2）旅游规划

旅游规划是一个地域综合体内旅游系统的发展目标和实现方式的整体部署过程，是指在旅游要素发展现状调查评价的基础上,针对旅游系统的属性,特色和发展规律,并根据社会、经济和文化发展的趋势,以综合协调旅游系统的总体布局,系统内部要素的功能结构以及旅游系统与外部系统发展为目的的谋划和安排。旅游规划按照空间尺度，从大到小分为三类：区域旅游规划、目的地旅游规划、旅游区规划。它们又分别对应于前文中所述及的城市规划中的宏观、中观和微观层面的研究。

（3）两者关系

由此可见，城市规划与旅游规划的最终目的并不抵触,只不过其侧重的方面各有不同。城市规划主要在于提高城市的综合功能与协调性,强调的是对市民的服务功能；而旅游规划更强调城市的对外服务功能。

2当今城市规划与旅游规划编制过程中存在问题与对策分析

（1）存在问题

1）管理体制

城市规划由地方各级人民政府进行组织实施（一般由地方政府委托行业主管部门，如规划局或建设局进行委托编制和组织实施），涉及具体项目落地需按照城乡规划有关要求申办相关手续才得以实施；而目前旅游规划一般由地方政府委托行业主管部门，如旅游局或旅游委员会等组织编制和实施。由于部门职能权限的不同，掌握信息不对称，使得部分旅游规划成果，特别是涉及到城市总体规划范畴以及控制性详细规划和修建性详细规划深度的成果，由于不符合发改、规划、国土、建设等部门关于项目申报的要求、不符合国家有关城市和建设规划设计的标准和规范，无法与国家土地政策和规划建设程序对接，缺乏与地方社会经济文化及城市规划有效衔接，难以在所在地近期建设计划和土地利用规划加以落实，导致项目策划创意虽好，却有项不能立、有地不能征，造成诸多浪费和拖延。

2）技术体系

一方面城市规划和旅游规划编制单位的资质要求不同，城市规划编制单位需由国家建设部所颁布的等级资质证书，而旅游规划编制单位需由国家旅游局所颁布的等级资质证书；另一方面行业技术规定不同，城市规划需依据城乡规划法、各相关法规规定及地方城市规划管理规定和技术规范等要求；而旅游规划一般依据旅游规划通则、旅游发展规划管理办法及旅游区（点）质量等级的划分与评定等技术规范。另外，分属两个行政体系的大量已有规划成果也相互独立，缺少共享。

3）信息反馈

城市规划一般所针对的对象为所在规划区内的服务对象，如居民、就业人员、企（事）业单位等，规划过程中首先在现状调研阶段需设计调查问卷，就居住环境满意度、公共服务设施配置情况、交通出行情况等方面进行社会调查活动；其次在提交规划成果时需就规划项目进行社会公示，收集反馈意见，同时民意征集内容需纳入最终的规划成果当中，这一过程中，对于游客意见的征集和反馈仅占较小的比重，对城市规划成果的影响不大。旅游规划有别于城市规划之处在于主要的受访对象往往较少关注本地居民，而是以外地游客为主。因此调查问卷的设计也应有所不同，重点内容主要体现在游客构成分析、旅游目的分析、出行方式分析、旅游信息渠道分析、住宿需求偏好分析、旅游目的地满意度分析及旅游投诉分析等方面。在规划的公共政策属性日语凸显的今天，信息反馈渠道和内容的相互屏蔽，也使得两类规划的实际效果更加面临挑战。

（2）对策建议

1）破除体制壁垒

在城市旅游项目编制过程中，规划部门应提前介入，并协同旅游部门全程参与与合作，针对旅游产品策划与布局、交通组织等内容提出具体项目的可行性实施意见，一方面可以直接避免旅游产品的策划、布局与城市用地规划的冲突，造成项目无法落地的局面，同时也可避免旅游服务设施与城市服务设施的重复建设，造成资源的浪费；另一方面避免项目落实过程中的反复性。

2）共享技术资源

以城乡规划法、城市规划编制办法及相关规定、各专项规划等为依据，充分发挥各专业领域的特长与优势，将城市要素，包括社会、经济、文化、及城市建设、公共设施、道路交通等要素纳入到城市旅游规划中，使得旅游规划不只是单纯的旅游区规划，而是作为城乡规划的延续性规划，一方面可让现行城市规划针对旅游规划作出适应性调整，另一方面也通过旅游规划对现行城市规划进行补充和完善。

3）全面沟通参与

城市旅游规划编制过程中，可按照城市规划编制程序，打破行业界限，各阶段安排邀请技术专家、各相关部门、市民（居民）、游客、相关企业主体等多单位的进行研究论证，同时成果完成时就主要规划内容可通过行业主管部门网站、地方新闻媒体、规划展示中心等地方进行规划展示与宣传，充分听取、吸取本地市民、外地游客及社会各界意见，并将该反馈意见融入最后规划成果中。

3杭州城市旅游专项规划实例研究

（1）编制背景

2003年杭州市编制了《杭州市旅游发展总体规划（2004-2025年）》，该规划立足于详细的调查与深入的研究，全面地分析了杭州市旅游发展的优势、劣势、机会与问题，为杭州市旅游业的未来发展指明了方向，但对城市规划如何应对旅游的快速发展、旅游产品如何与城市用地规划的衔接、旅游设施如何与城市服务设施的有效整合等方面缺乏分析。因此，2012年杭州市城市规划和旅游主管部门酝酿联合编制《杭州城市旅游专项规划》，经过招投标程序，杭州市城市规划设计研究院与北京大地风景旅游规划院着手联合编制《杭州城市旅游专项规划》，该规划旨在以“打造东方品质之城、建设幸福和谐杭州”为共同目标，在城乡统筹、主客共享的原则指导下，对杭州城市旅游发展的有关内容进行相应的规划统筹、安排、设置与空间落实，从而进一步推动旅游国际化战略的实施，推动杭州从“旅游城市”向“城市旅游”的转型，全面提升城市旅游产业综合素质，形成可操作的工作思路和措施，指导杭州城市旅游建设和发展。

（2）编制过程

2012年4月至2014年5月，杭州市城市规划设计研究院与北京大地风景旅游规划院规划联合体中标并接受杭州市规划局与杭州市旅游委员会的委托，编制了《杭州城市旅游专项规划》。在项目之初，两家单位安排了较强的技术力量，组成联合课题组。在两年多的时间里，课题组深入实地考察和调研，并分别在规划和旅游系统内多次征求、听取并吸收各领域专家和社会各界的意见和建议，对规划进行修改和完善。规划成果包括总报告和专题研究，其中总报告主要内容为：规划总则、杭州城市发展现状及态势、发展规划、总体布局规划、城市旅游发展要素规划、城市旅游自助服务体系规划、分期开发规划；专题研究主要内容为：杭州城市旅游市场专题研究、旅游城市与城市旅游研究、城市旅游发展要素规划、杭州城市旅游目的地专题研究、城市旅游与交通规划及相关地块调整建议。目前该项目已进入规划公式和最后报批阶段。

（3）规划创新

1）总体定位

《杭州市城市总体规划（2001-2020年）修改》中确定杭州市为“以美丽中国建设的样本为目标，充分发挥科技优势和历史文化、山水旅游资源优势，建设高技术产业基地和国际重要的旅游休闲中心、国际电子商务中心、全国文化创意中心、区域性金融服务中心，使杭州成为国家首美之地、创新智慧之都、东方品质之城。”

《杭州市旅游发展总体规划（2004-2025）》中确定杭州市为“最具幸福感和中国江南个性的国际风景旅游城市与东方休闲之都。”

本次规划从杭州城市社会、经济、文化的发展与旅游的对接、旅游与杭州十大产业的关联度等方面分析，充分激发城市发展活力，促进城乡旅游一体化发展，从而使杭州拥有充分的主客共享环境、完善的城市公共服务体系、多元的旅游产品供给与个性化的旅游线路组织，实现品牌旅游向品质旅游迈进的角度出发，最终将杭州打造为：

国际休闲旅游中心城市国内城市旅游标杆

东部旅游中心城市幸福共享的和谐旅游城市

形象定位：

幸福同享天堂之城

东方休闲之都人间幸福天堂

杭州Living

2）总体结构

综合长三角旅游一体化、杭州“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展”的城市发展战略等空间影响因素，结合杭州城市资源与旅游资源的分布、交通及区位条件等因素的分析，以杭州城市“一主三副六组团”的总体空间结构为依据，提出了“一环、两带、三板块、多点”的总体布局结构。

3）产品布局

传统的旅游规划过程中，最后的成果往往面临着“由于不符合发改、规划、国土、建设等部门关于项目申报的要求、不符合国家有关城乡和建设规划设计的标准和规范，无法与国家土地政策和规划建设程序对接，无法与所在地社会经济文化及城乡规划对接，无法与所在地近期建设计划和土地利用规划对接”的问题；本次规划从以下数个方面做好旅游规划与城乡规划的衔接：1、内容深度与标准采用方面，符合城市规划和旅游规划相应各阶段内容的要求，并满足其相应阶段的深度要求，同时基础术语、图例、制图标准等基础标准，也相应参照城市规划、旅游规划、土地管理、建筑等相关国家标准；2、规划衔接方面，以现行的城市总体规划、杭州市旅游发展总体规划、各单元控规、城市设计及相关专项规划等规划为依据，落实产品布局规划，重点区域或重点地块（节点）设计结合相关规划进行调整，征求各方意见并做出调整说明；3、城市资源转变为旅游要素方面，除包括“吃、住、行、游、购、娱”六大传统旅游要素外，将城市形象、标志性的建筑，滨水景观、休闲娱乐设施、商务活动中心、文体场所、旅游商业街等城市资源转变为旅游要素；4、计划安排方面，结合城市规划建设时序及各职能部门年度计划，制定产品规划与开发行动计划、要素规划与实施行动计划、地块土地调整行动计划。

在上述思路的指导下，本次规划在杭州市的旅游产品布局方面提出了一系列全新的举措，如考虑到杭州市区核心景区旅游压力过大，严重影响了城区市民的生产生活，加剧了“居旅”矛盾。规划通过构建环城生态度假游憩带、近郊城市休闲观光带、运河产业集聚带、西山风景、超山风景、皋亭山风景区等旅游产品，分流核心景区的客源，缓解、均衡城市的交通压力、环境资源压力，实现旅游环境与生态环境的可持续发展。

4）交通体系

交通体系是发展旅游业的支撑系统，是旅游活动顺利开展的必要条件，便捷、完善的交通不仅可以提高旅游城市的可进入性、提高城区区域流动性，而且也是城市形象的窗口，增强游客的游览兴趣，进而提高满意度。而杭州作为省会城市、国际知名风景旅游城市，城市交通拥堵问题已严重影响了杭州本地市民的日常生活，也很大程度上影响了杭州市城市旅游形象和品质。以杭州西湖景区为例，景区交通拥堵已成为常态，究其原因：旅游旺季高度集中的交通需求、西湖与城区形成的城湖一体格局、西湖景区承载过多服务功能等多种因素。本规划通过对景区交通现状分析、市民及游客交通特征分析、景区交通问题成因分析、国内外风景旅游城市交通组织案例借鉴等方面，从“轨道交通网络、公共交通系统、水上巴士线路优化、交通枢纽与换乘中心、景区内部交通组织、交通分流措施及停车设施、旅游集散中心规划”等方面提出城市与景区旅游交通改善建议。

如结合杭州市城市总体规划，对全市的旅游集散中心布局进行了调整和优化，是本次规划的一个重要亮点。规划中，按照杭州市旅游资源分布的特点、城市公共中心、大型体育场馆、大型广场和居住区的分布，对外客运交通场站、换乘枢纽的分布等要素分析，对旅游集散中心进行规划布局。研究过程中发现，原来设想的旅游集散中心中，有若干与现行的城市控制性详细规划中的用地不一致。为此，项目组分头联系，对这类情况逐一加以落实，或调整选址、或调整规模，使每一个集散中心的用地空间都落到了实地。

4结语

城市规划和旅游规划虽然属于区域与部门之间的关系，但是两者相辅相成共同促进城市经济发展。城市规划应充分体现与旅游相关的内容，使游客不仅能够感受到景点的魅力而且还感受到城市独特的文化气息；旅游规划应该在尊重城市规划的前提下,不断对城市规划的内容进行补充和协调,以适应旅游业对城市的要求。因此旅游规划和城市规划的有效融合，一方面有利于弥补城市规划过程中对旅游业发展问题上考虑的欠缺，另一方面能够促进城市经济和城市旅游业的协同发展。

杭州市的规划与旅游管理部门，打破传统的行政界限和行业界限，充分发挥两家规划设计单位各自特长、通力合作，通过实地调研、问卷调查、座谈交流、收集信息、调阅资料，及时展开方案讨论，逐步完善各部分内容，体现了规划的合理性同时也保证了规划成果的可操作性。

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