中国卫生监督体系建设与发展对策研究

李庆志常战军

【摘要】卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分，是执行国家卫生法律法规，维护公共卫生秩序和医疗服务秩序，保护人民群众健康，促进经济社会协调发展的重要保证。本文以社会学视角，梳理了卫生监督体系建设的基本职能、存在的社会问题及其社会文化意义，提出了卫生监督体系建设与发展的对策，旨在通过卫生监测、监督实现消除危险因素、预防疾病、促进健康的目的。

【关键词】卫生监督体系建设对策研究

【中图分类号】R19【文献标识码】A【文章编号】2095-1752（2013）14-0373-03

TheCountermeasuresofChina’sHealthSupervisionSystemConstructionandDevelopment

LIQingzhiChangZhanjun（CentreforDiseaseControlandPreventionofZhengzhou）450007

【Abstract】Healthsupervisionsystemistheimportantconstituentpartofpublichealthsystem.Itisthesignificantguaranteeofimplementingnationalhealthlawsandregulations,maintainingpublichealthorderandmedicalserviceorder,protectingthehealthofthepeople,promotingtheco-ordinateddevelopmentofeconomyandsociety.Withthesociologicalperspective,thepaperteasesyouwiththebasicfunctionsofpublichealthsupervisionsystemconstruction,existingsocialproblemsanditssocio-culturalsignificance;itputsforwardthecountermeasuresfortheconstructionanddevelopmentofhealthsupervisionsystemtoeliminatetheriskfactors,preventdiseasesandpromotehealthbyhealthmonitoringandsupervision.

【Keywords】healthsupervisionsystemconstructioncountermeasureresearch

卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分，是执行国家卫生法律法规，维护公共卫生秩序和医疗服务秩序，保护人民群众健康，促进经济社会协调发展的重要保证[1]。对预防疾病、保护环境和促进人们身心健康有重要意义。二十世纪九十年代中后期，我国启动了卫生监督和疾病预防控制体制改革，但是，由于受指导政策、改革思路、地方经济发展水平、投入力度和职能开展等多方面因素影响，目前各地卫生监督体系建设参差不齐，导致卫生监督执法活力不足，公共卫生监管职责落实不到位。随着经济社会的发展，人民对卫生监督执法工作提出了更高的要求。本文以社会学视角，梳理了卫生监督体系建设的基本职能、存在的社会问题及其社会文化意义，提出了卫生监督体系建设与发展的对策，旨在通过卫生监测、监督实现消除危险因素、预防疾病、促进健康的目的。

一、中国卫生监督体系建设

卫生监督作为中国公共卫生工作的重要组成部分，经历了从无到有、从起步到逐步完善等阶段。

（一）卫生监督政策法规建设

建国后的近三十年间，我国的卫生监督工作在计划经济体制下逐步发展起来的，由卫生防疫机构为主体实施卫生监督执法，内设机构及其管理均强调、突出专业设置和学科分类，这种政事不分集执法、科研及技术服务于一体的模式，淡化了卫生监督的执法属性，削弱了执法力度。“文化大革命”中，卫生防疫机构被取消，公共卫生的监督执法基础受到破坏，工作基本处于停滞状态。党的十一届三中全会以后，改革开放和社会主义市场经济体制的确立为卫生监督工作发展带来了机遇和挑战[2]。

1995年10月30日，《中华人民共和国食品卫生法》明确规定卫生行政部门是卫生监督执法主体，标志着我国卫生监督法律体系初步形成[3]。1996年，卫生部制定发布了《关于进一步完善公共卫生监督执法体制的通知》揭开了卫生监督体制改革的序幕，卫生监督体系逐步从卫生防疫系统中独立出来，与疾病预防控制体系、医疗救治体系共同构成公共卫生体系[4]。1997年，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》明确了要通过不断深化卫生改革，建立具有中国特色的包括卫生服务、医疗保障、卫生执法监督的卫生体系，要求各级政府要强化卫生行政执法职能，改革和完善卫生执法监督体系，调整并充实执法监督力量，不断提高卫生执法监督队伍素质，努力改善执法条件和技术手段[5]。

2000年，卫生部制定发布了《关于卫生监督体制改革的意见》，要求“按照依法行政、政事分开和综合管理的原则，调整卫生资源配置，理顺和完善现行卫生监督体制，建立结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督新体制。”[6]2005年，卫生部制定发布了《关于卫生监督体系建设的若干规定》，提出“争取用3年左右的时间，基本建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制体系、医疗救治体系和卫生监督体系”[1]。2006年6月，卫生部制定发布了《关于卫生监督体系建设的实施意见》，明确了卫生监督机构是行政执法机构，提出要逐步规范机构设置和人员编制，落实卫生监督经费，同时加强技术支持能力建设以及农村卫生监督网络建设[7]。2009年2月28日，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国食品安全法》，标志着我国已将食品卫生上升到食品安全的高度[8]。2011年12月31日全国人民代表大会常务委员会通过了关于修改《中华人民共和国职业病防治法》的决定，是维护劳动者健康权益法律保障[10]。

2009年3月，中共中央、国务院颁布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发[2009]6号），和国务院《关于医药卫生体制改革近期重点实施方案》》（2009-2011年），启动了新一轮医药卫生体制改革，明确了新时期中国医药卫生事业改革和发展的方向和重大方针政策，强调把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，实现人人享有基本医疗卫生服务的总要求[11]。2011年1月12日，卫生部制定发布了《卫生部关于切实落实监管职责进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见（卫监督发[2010]103号）》，强调要进一步提高思想认识，增强依法全面履职的意识；进一步理顺工作机制，全面履行食品安全与卫生监督职责；进一步深化体制改革，深入推进卫生监督综合执法；进一步完善机构建设和管理，大力加强卫生监督能力建设[12]。2012年3月21日，国务院印发《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》，明确2012-2015年医药卫生体制改革的阶段目标、改革重点和主要任务[13]。据《中国特色社会主义法律体系》白皮书统计，截至2011年8月底，我国已制定现行宪法和有效法律240部、行政法规706部、地方性法规8600多部[14]。改革开放以来，我国卫生法制建设进展迅速，已有卫生法律10部，卫生行政法规40多部[15]。

（二）卫生监督机构体系建设

2002年卫生部成立中国疾病预防控制中心和卫生部卫生监督中心。2004年，卫生部成立卫生执法监督司，专门负责公共卫生和医疗服务监督工作。2006年，卫生部疾病控制司更名为卫生部疾病预防控制局，实行公务员管理；将卫生部卫生执法监督司更名为卫生部卫生监督局；卫生部卫生监督中心也实行公务员管理。2008年，国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。2012年11月，卫生部食品安全综合协调与卫生监督局更名为卫生部食品安全与卫生监督局，并对处室设置作出相应调整[16]。

我国现行卫生监督的组织体系是由卫生行政部门、卫生监督机构、疾病预防控制机构、职业病防治院（所）以及公立医疗卫生机构等几部分共同构成，从中央到省、市、县，并逐渐延伸到乡镇，全国已建立起一支8万余人的卫生监督执法队伍，卫生监督协管员已达17余万人[17]。一个从中央到省、市、县四级，并且逐渐覆盖农村地区的卫生监督组织机构体系基本形成，国家公共卫生和医疗服务监督职能的履行有了组织上的保障。

（三）加大卫生监督财政投入力度

随着我国社会经济的发展，国家进一步加大对卫生监督体系建设的投入力度。截至2007年，总投人近12亿人民币。其中，90％以上的资金用于支持市、县两级卫生监督机构的建设。2011年，安排40亿专项资金支持2450家县级卫生监督机构基本建设，同时还安排了21亿医改专项资金支持中西部县级卫生监督机构执法装备与车辆配置，全面加强基层卫生监督能力[18]。

（四）强化卫生监督监管执法

2002年、2003年和2004年开展了几次专项整治行动，初步形成了多部门监管的协同联动机制，查处了医疗卫生机构的违法行为，整顿和规范了医疗服务市场秩序。目前已在全国设置生活饮用水水质监测点2.86万个，覆盖全部省份、地市和30%的县。同时，还设置了重点职业病监测哨点120个、医用辐射防护监测点500余个、中小学校卫生监测点近400个。建立食源性疾病和食品污染物监测网络，开展监测和评估，及时发现隐患和问题，发布预警信息并采取控制措施[18]。

二、卫生监督体系存在的主要问题

目前各地卫生监督体系建设发展不平衡，导致卫生监督执法活力不足，公共卫生监管职责落实不到位[19]。有研究显示，省、市和县级机构卫生监督职能完成率分别为42.9%、42.9%和50.3%，卫生监督执法工作与经济社会及人民群众的需求相比还存在很大差距[20]。

（1）执法主体的法律地位问题。《中华人民共和国食品安全法》颁布实施后，执法主体在法理上已确定为食品药品监督管理局，但目前许多地方由于食品药品监督管理部门的食品监管人严重不足,导致各级地方政府将餐饮服务暂时交由卫生监督部门继续监管,且具体过渡期限尚未明确。从理论上讲,主体合法是行政行为合法性的先决条件,不适格的主体实施的行政行为当然无效，不发生法律效力。这势必对维护法律的严肃性和食品安全工作产生一定的消极作用[21]。

（2）卫生监督体制改革不完善。各地卫生监督机构职能不明确，职权范围不一致，执法主体仍没有解决，机构设置不到位，没有严格按照“定职能、定机构、定编制”来进行设置，导致出现公务员、参公、雇员、事业等形式多样的编制[21]。

（3）分段监管模式下运行机制问题。“食品安全法”确定了我国的食品监管总体模式为分管监管为主，品种监管为辅。但是，目前食品安全综合协调等工作缺乏经验，执法工作条件差，技术手段落后，监督效率低，执法能力不高，与行政执法工作不适应，导致区域之间、城乡之间卫生监督执法工作发展不平衡，城市社区监督网络不健全，农村和城乡结合部成为卫生监督执法的薄弱环节甚至真空地带。

（4）卫生监督机构配置问题。我国卫生部《中国2000年预防保健战略目标》对卫生监督队伍的要求是2000年按人口比例每万人配备1.5名卫生监督员，但各地卫生监督人员的数量配置不足较为普遍，在基层尤为突出[30]。卫生监督人员素质不适应综合执法的要求，卫生监督员的学历、专业等分布结构不均衡，年龄结构两级分化现象严重。

（5）卫生监督机构保障不足。各级卫生监督机构经费来源差别很大，普遍存在经费保障不足现象，多数卫生监督机构在办公场所、交通工具、办公设备、执法装备、取证工具、现场检测设备、信息化等硬件建设方面存在差距，难以实现快速、准确、全面的监督监测目标，严重影响卫生监督突发公共卫生事件现场处置和重大活动卫生保障的能力。

（6）卫生监督信息化建设问题。卫生监督信息化建设的目标，是要实现对卫生监督工作中形成的大量信息数据的有效整合、分析和快速报告，实现卫生监督数据的信息共享，进而为卫生监督执法工作的宏观管理、科学决策提供重要依据[22]。但是，目前我国卫生监督信息系统建设严重滞后，缺乏国家统一的卫生监督信息平台[23]，覆盖市、区的卫生监督的电子政务系统尚未建立，网上政务公开、许可、监管等不能实现信息共享，远远不能适应卫生监督执法工作的实际需要。

三、卫生监督体系建设与发展的对策

当前，各级卫生行政部门及其卫生监督机构依法行使国家卫生法律、法规和规章赋予卫生行政部门的各项执法职责，涵盖食品安全、职业（放射）卫生、饮水卫生、公共场所卫生、学校卫生、传染病防治和医疗服务监督等各个领域，执法要求高，任务重，工作难度大，协调事项多，需要进一步深化卫生监督体制改革，加强卫生监督体系建设，提高卫生行政执法监督能力和水平。

（一）完善卫生法制建设

目前，我国卫生法律法规相关的配套规章出台相对滞后，导致法律文件的执行性和可操作性不强，影响了法律的实施效力。因此，要高度重视并加强卫生立法工作，健全卫生监督相关的法律法规和标准规范体系，建立一套有效的卫生执法效益评估机制，加大执法力度，提高决策水平和执法水平，为卫生监督工作的顺利开展提供了强有力的保障依据。此外，要进一步加强卫生法制宣传教育，增强群众的维权意识和生产经营者自觉守法的意识，营造良好的卫生监督社会氛围，保障卫生监督职责依法全面落实。

（二）明确和稳定卫生监督职能

进一步理顺、完善卫生监督职能，适应社会经济发展和民主法制建设以及大部制改革进程的要求，满足人民群众日益增长的公共卫生和医疗服务需求。卫生监督职能应包括以下方面：依法监督管理食品、化妆品、消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品；依法监督管理公共场所、职业、放射、学校卫生等工作；依法监督传染病防治工作；依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场，打击非法行医和非法采供血行为；承担法律法规规定的其他职责。

（三）建立统一、高效的卫生监督体系

按照精简、统一、效能的原则和政事分开、综合执法、依法行政的要求，落实国家“十二五”卫生规划和2010-2020年卫生人才发展规划，深化卫生监督体制改革，加强卫生监督机构和队伍的建设、合理设置机构、优化人员结构，健全卫生监督工作的运行机制和完善卫生监督工作的保障措施，使机构建设、人员编制和装备配备等执法能力建设在各地区域发展规划和卫生发展规划中得到重视和体现。

（四）加强卫生监督队伍建设

（1）参照公务员管理。积极推动事业单位管理编制的卫生监督机构向行政执法机构转变，按照《公务员法》规定参照公务员管理，并设立专业技术类公务员职位类别，建立职责明确、行为规范、执法有力、保障到位的卫生监督体系，从根本上解决卫生行政执法主体和执法队伍相分离的问题。

（2）加强执法力量配备。按照“权责一致、编随责增、人事相宜、保障履职”的原则，进一步明确完成规定职能应配备的人力标准，综合考虑辖区人口、工作量、服务范围和经济水平等因素，参照辖区每万名常住人口配备1-1.5名卫生监督员的标准配备编制。农村地区要加强卫生监督协管力量的配备。

（3）完善卫生监督人才培养体系。执行《公务员法》的规定严格准入制度，不断优化卫生监督队伍的专业结构，加强培训与日常管理，不断提高卫生监督人员的政治素质、法律素质和专业素质，加大卫生监督专家型高端人才和基层复合型人才的培养力度，切实提升技术支持能力。中西部地区继续做好中央转移支付卫生监督人员培训项目的实施和管理。卫生部自2011年开始实施卫生监督“1-5-1-5”人才工程，计划到2020年，全国完成培养一百名国家级卫生监督专家、五千名首席卫生监督员、一万名卫生监督紧缺人才、五万名基层复合型卫生监督人才的目标[18]。

（4）要积极建立有利于激发工作潜能、提升监管水平的激励机制，吸引各类优秀人才从事卫生监督工作；推行绩效管理，实施绩效考核，落实岗位责任。建立卫生监督机构稽查队伍，落实卫生执法责任制、行政执法过错责任追究制等制度，加强执法责任制建设。

（五）建立完善综合协调机制

一是要地方政府负总责的要求，注重发挥政府管理社会的整体效能。二是各级卫生行政部门要进一步明确各项综合协调工作的职责内容。建立健全协调议事规则和工作制度，协调有关监管工作计划，并做好相关标准的组织制定等，依法履职到位。卫生监督机构协助卫生行政部门承担部分综合协调具体事务。三是要增强敏锐性和树立全局观。对于重大敏感事件，要第一时间收集掌握相关信息，负起牵头和综合协调的责任，积极做好统筹协调，充分发挥各相关部门的作用。

（六）切实加大卫生监督执法力度

深入推进执法权的集中行使和综合管理。一是做好梳理职责工作，明确卫生监督执法权的集中行使，卫生监督机构代表卫生行政部门集中行使监督执法权，综合履行食品安全、职业卫生、饮水卫生和传染病防控等监督职责，实现资源有效调配，切实提升监管效率，防止多头执法和执法力量分散。二是突出工作重点。要针对职责梳理发现履职存在的薄弱环节和空白地带，结合群众反映的突出问题，找准工作重点和难点，采取积极措施，推动执法任务的落实。三是切实加大执法力度。对严重危害人民健康的违法行为，要始终保持高压严打态势。依法全面履行各项卫生监督执法职责。从源头上着力预防和制止执法缺位、越位、人情执法以及行政不作为等问题。

（七）完善卫生监督保障机制

（1）技术保障。卫生监督具有很强的技术性，需要健康危害因素监测、风险分析与评价、检验出证、技术咨询、技术仲裁、技术标准制定等技术支撑。要理顺卫生监督技术支持机构与卫生监督机构之间的运行机制，形成以各级疾病预防控制机构为主体，其他社会资源积极参与，布局合理、功能完善、职责明确、队伍精干、技术先进、管理高效的卫生监督技术支持体系。

（2）经费保障。加大卫生监督经费投入力度。卫生监督是政府行为。各级政府必须保证相应的经费投入，保障卫生执法人员的合理待遇，改善卫生监督机构的执法办案条件。各级卫生监督机构履行卫生监督管理职责所需经费，包括人员经费、公务费、业务费和发展建设支出由同级财政预算安排。2011年，国家已安排40亿专项资金支持2450家县级卫生监督机构基本建设，同时还安排了21亿医改专项资金支持中西部县级卫生监督机构执法装备与车辆配置，全面加强基层卫生监督能力[17]。

（3）装备保障。加强基础设施建设和执法装备配备，逐步改善卫生监督工作条件，完善卫生监督执法装备标准，配备执法工作必需的现场快速检测设备、取证工具和执法车辆和通讯等设备，提高卫生监督执法的支持能力。

（4）信息保障。按照总体规划、分步实施，统一标准、逐级负责，需求主导、突出重点，互联互通、促进共享，深化应用、确保安全，试点先行、稳步推进的基本原则，加强信息网络建设，重点建设国家级、省级卫生监督信息平台，建立完善卫生监督信息标准体系，完善卫生监督业务应用系统，建设卫生监督信息资源中心，构建覆盖国家、省、地市、县级的卫生监督业务应用，实现卫生监督工作实时动态管理，及时发布卫生监督政务信息，创新和完善卫生监督执法手段，规范卫生监督执法行为，提高提高卫生监督信息化管理水平和卫生监督工作效率。

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