公共政策问题界定中的话语分析

张灵

（中国政法大学政治与公共管理学院北京100088）

中图分类号：I06文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）06-0000-01

自政策科学诞生以来，理性分析在公共政策研究领域一直占据着主导性地位。公共政策在建立之初便试图将政策从模糊地、复杂多变的、混乱的政治领域分离出来，以期形成一门理性的、可以测量的、技术性的科学。因此大多数公共政策教科书所呈现给我们的是一种理性分析模型，基于市场理论、经济学说以及计量的方法具有压倒性的倾向。而德博拉·斯通的《政策悖论》一书打破了以往的理性分析传统，他从政治角度对公共政策进行了研究，指出无论是设定政策目标，还是界定政策问题，亦或是判定解决方案都要受到政治的影响。传统的那种“非此即彼”的线性逻辑在公共政策领域是苍白无力的，政治战略的运用对政策的制定、执行、评估等过程的影响是十分显著的。而政策话语作为其中的一种政治战略，在政策分析领域起着十分重要的作用。本文选取政策问题界定这一方面来分析语言在这一过程中的应用，试图说明作为政治工具的语言是如何影响政策问题建构的。

一、语言的特性

语言作为人类最重要的交际工具在传递信息、表达情感、交流思想等方面起着举足轻重的作用。语言之所以能够成为政治的一种工具是由语言本身的特性决定的。

首先语言具有歧义性。语言的歧义性是建立在不同的人对之有着不同的理解的基础之上的。诸如德博拉·斯通在书中所指出的“受教育机会均等”可以意味着给予每一个教育者同样数量的学费帮助，也可以意味着给予那些需要特殊帮助的学生以额外的经济援助；“宗教自由”对于一些人来说可以意味着允许某些人在公立学校里做祷告，对于另外一些人来说也可以意味着绝对不允许某些人在公立学校里做祷告。[[美]德博拉·斯通著，顾建光译：《政策悖论》，中国人民大学出版社，2006年版，第116页。]选择接受哪一种含义取决于人们对该事物的认知和自身的利益需求。政客们可以利用具有歧义性的语言汇集更多人的支持，使得他所期望的政策问题进入决策议程。

其次语言具有模糊性。语言是由词语组成的，语言的模糊性首先源于其词语的模糊性。在语言学上存在着很多表示模糊性关系的词语，例如“一些”、“可能”、“大概”等等，而模糊性的语言正是与运用了这些模糊性的词语有关。同时语言也是一门艺术，语言可以采用各种修辞手法来增强其美感，例如一些诸如比喻、隐喻、象征、类比等的运用，便可以带给人们无限想象、感悟的空间。因此语言不像数学那样具有十分确定的概念，有的语言是十分模糊的。

最后语言具有导向性。因为语言的运用具有很强的艺术性，为了使自己的语言更有鼓动性,恰当地表达自己的立场、观点,感染和打动对方,它可以使用一些含有某种强烈感情的词汇来表达自己的意思，因此它可以带动受众者的情感，激发人们的情绪。通过这种渲染作用来传达自己的政策主张。

二、语言在政策问题界定中的运用

在理性分析模型中对政策问题的界定一般是先确定一个清晰明确的目标，然后再测度我们与这样的目标之间的差距。但在政治分析模型中，政策问题界定的过程是对有关情况作战略性再现的过程。至于原因书中也给了我们很好的解释。作者指出，之所以说政策问题的界定是对实际情况再现的过程，是因为，对于实际情况的每一种描述都是从许多观点中的一种出发来进行描绘。说政策问题的界定具有战略性，是因为社会群体、个人以及政府机构会自觉地、有意识地对所描述的社会问题所在的事实加以渲染，以便能够推动他们所乐于见到的行动过程。[[美]德博拉·斯通著，顾建光译：《政策悖论》，中国人民大学出版社，2006年版，第132页。]而这种战略得以应用的最重要的工具便是语言。

德博拉·斯通将界定政策问题的语言分为五类：象征、数字、原因、利益、决策。原因、利益和决策是分析政策问题的基础，而在这三者对政策问题进行界定的过程之中，又离不开象征和数字的作用。

1.象征

一种象征也就是代表某种别的东西的任何东西，象征的再现是政治学中界定政策问题的本质。象征可以采取讲故事、举偶法、隐喻和歧义等方式来进行表达，其应用十分的流行。象征会应用到很多修辞手法，通过这些修辞的运用，可以有力地抓住我们的想象，抓住我们的心理，引导受众自动地去采取某种行动。

2.数字

要想对问题进行界定首先要选取事物的一个或某几个方面的特征进行测度，测度使用的便是数字。无论是选取事物的哪些方面进行测度还是采用哪些数字，都与测度者的目的分不开的。例如在我国“国进民退”还是“民进国退”的争论中，那些认为“国进民退”、要求政府支持民营企业发展的人士便会列举近几年来国家对国企资金支持力度加大、政策优惠增加、民企数量减少、不平等竞争加剧等等方面证明民营企业的劣势，要求应该加大对民营企业的扶持力度。而那些认为“民进国退”的人士便会引用民资占经济的比重、政府给民企的优惠政策、民企工人数量的增加等方面的数字来证明民企的发展。

3.原因

要想解决某一问题，首先应该找出问题的原因。政策的形成是对问题的原因进行解释的过程。对政策问题原因的解释不同，所形成的方案也不一样。执政当局为了规避问题的责任，最佳的方法是将问题解释成由意外原因造成的，次佳则是表明问题是由别人造成的，再次可以说明是由自己的疏忽造成的。而反对者对问题原因的解释战略则应完全相反。他们首先考虑的解释便是问题实际上是由人有意识行为的结果。通常造成政策问题的原因往往不止一个，政治家可以根据自身的利益、目的，对最有利于自己目的实现的原因进行解释，并在解释的过程中，运用各种象征、数字、故事等战略来增强自己语言的影响力和说服力，以期实现自己的目的。

4.利益

利益是政治或政策活动的核心，任何政治或政策都是围绕着利益进行的。而对于政策问题的表述也不例外，它是基于谁以及多少人受益的。通常情况下，为了争取到强大群体的积极支持，就有必要将政策问题描述成为对于这些群体来说有着高度集中地代价或利益。对于政策问题的界定是以实现特定的政治目的为出发点的，正如书中作者所说的那样“对于一个政策问题的界定也就是去确定关键之处以及谁将会受到影响。所以，也就是去确定利益所在以及同盟者的构成。”[[美]德博拉·斯通著，顾建光译：《政策悖论》，中国人民大学出版社，2006年版，第226页。]

5.决策

在城邦中决策者通常会把目标表述的模棱两可。因为模棱两可的目标可以争取到那些在一些具体目标上达不成一致的不同的群体支持，还可以将那些出于不同理由但却都可以从同样的政策中收益的人们联合起来，同时在立法过程中容易通过，并为决策者留下未来回旋的空间。对于政策方案的选择来说，政客们通常采用语言标签的方式对政策方案产生一定的影响。而对于政策方案的评估来讲，用什么样的词语和形象来描述成本和收益方式对于一项决策来说也是十分敏感的。总之政客们会采用很多语言方法来使政策选择变得圆滑，最终影响决策的产生。

三、总结

在城邦中，政治对政策问题的界定有着十分重要的作用。在那里，问题并不是给定的，而是由另外一些公民、一些领导人、一些组织或政府机构在公民的头脑中创造出来的。这种创造的过程也就是象征、故事、数字等语言战略运用的过程。其真正的目的就是通过对该问题进行适当的描述，以在冲突方加强自己的力量，最终制定出能够符合自身利益的政策。

当然，对于战略在政策中的运用我们不应该持以消极的态度来对其进行认识。正如作者所说的那样:“关于问题界定的战略概念并不意味着有某种阴谋，或者说我们读到和听到的每一项政策争论都是为了诱我们上当。总而言之，在战略行为和唯利是图之间还是有着一个较大差距的。”[[美]德博拉·斯通著，顾建光译：《政策悖论》，中国人民大学出版社，2006年版，第231页。

所有战略的运用（包括政治话语）都只是政治的一种工具，战略本身并不具有任何价值判断，关键在于运用该工具的主体和所要达到的目的。我们在此对之进行研究是为了更好理解政策背后所推销的那些价值和利益，最终提升我们判断问题的能力。