水库征地土地实物分解阶段的社会稳定风险因素分析

吕杰

摘要：近年来因移民安置而引起的社会稳定风险事件时有发生，不但影响了水利枢纽工程建设，也给社会稳定带来很大的隐患。基于此，本文概述水利枢纽工程建设征地移民安置土地实物分解实施过程中影响社会稳定的风险因素，并对水利枢纽工程建设征地移民安置土地实物分解实施过程中影响社会稳定的风险因素进行分析和提出降低风险的策略。

关键词：土地实物分解；社会稳定风险；风险因素；规避策略

一、前言

近年来，国家经济迎来了高速的发展，水利枢纽工程建设在国家基础设施建设中处于重中之重的地位也得到了快速发展，在此背景下，水利枢纽工程建设得到了飞速发展的机遇，为提升水利枢纽工程的建设速度，除了前期做好移民安置规划，在移民安置实施的全过程中应该着重注意会有可能影响社会稳定风险的因素，水利枢纽工程建设征地移民安置土地实物分解实施过程（以下简称：土地实物分解阶段）社会稳定风险是指水利枢纽工程建设征地区引起的土地实物指标分解到户全过程中相关利益群体反叛社会行为引起库区和移民安置区甚至更广区域内社会失序或混乱的可能性。它贯穿于整个土地实物分解阶段。这些风险因素有些是政策原因引起的，有些是自然环境造成的，有些则是人为因素引起的。对于土地实物分解阶段的风险问题要极早预防并加以控制，否则不仅会影响工程的进度，还会给正常的社会秩序和社会稳定带来极大的负面影响，如引发群体性冲突事件、移民上访事件、移民谋杀事件、移民自杀事件等。

本文以大型水库为例，对土地实物分解阶段影响社会稳定的风险因素进行分析并提出相关策略。

二、土地实物分解阶段社会稳定的风险因素分析

土地实物分解阶段是指在库区居民迁移线、土地征收线及其他影响范围已经确定，地方政府开展移民安置实施工作最重要的一项实物指标分解到户工作。这一时期的由库区各地方政府作为工作的实施主体，帮助移民完成土地指标的分解到户，兑现土地补偿补助资金等。

在地方政府开展实物指标的分解到户的过程中，主要存在四个风险因素。

1、土地实物指标错、漏登

通常而言，在土地实物分解阶段，由于各种主观或客观因素，如土地权属不清等造成实物指标的错、漏登是难以避免的。但是，这一问题的产生是阶段性的，通常随着补偿安置工作的深入，错、漏登的实物会进行纠正，移民也会得到相应的补偿。值得注意的是，由于与切身的利益直接相关，移民对这一风险因素的敏感性较高，一旦处理不当，则有可能引发一定的社会稳定风险。

2、土地权属纠纷

地方政府在开展实物分解的过程中，各村民小组之间有可能存在部分争议土地未进行界定的情况，甚至还可能存在村民家庭内部或者户与户之间的争议土地，可能会引发少量的纠纷和矛盾。由于土地权属的确定直接关系到移民的切身利益，移民的敏感性较高，因此，一旦处理不当，也可能引发一定的社会稳定风险。

3、地类认定不明确或者认定错误

地方政府在开展土地实物分解的过程中，实施分解的工作人员通常首先根据土地现状地面附着物进行地类的确认，对于撂荒土地或者河流岸坡地的认定通常根据当地国土部门出具的土地利用现状调查图（二调图）和土地承包证作为认定地类的佐证依据。对于地类的不同而已发的风险因素有两点，①农用地和非农用地补偿价格相差较大；②位于正常蓄水线和五年一遇洪水回水外包线（耕园地征收线）之间的相同高程的土地，只对耕地和园地进行补偿，其他地类的土地不予补偿。在大型水库库区的库尾，正常蓄水线和耕园地征收线之间的高程相差达到几米甚至是十几米，而位于这两线之间的土地并不是长期淹没于水中，只有5年一遇或者5年一遇以上的洪水才会短暂的（每年1-3天）淹没到这部分土地。而这短暂的淹没时间除了对耕地、园地影响较大外，对其他土地的附着物没有影响。但是，在移民的普遍思维中只要是他们耕种的土地都是耕地，都应该得到补偿，不应该按照附着物或者国土部门的二调图和土地承包正来作为认定依据，应该像其它项目征地一样按农用地的标准来补偿（其他项目如高速路、高铁工程建设，业主和地方政府为按时完成征地任务通常不是严格的划分农用地和非农用地，同时按时完成还有额外的奖励，土地附着物的补偿价格也是偏高）。由于土地补偿价格比较高，地类的不同，补偿价格也相差较大，直接关系到移民的切身利益，移民的敏感性较高，因此，一旦处理不当，亦可能引发一定的社会稳定风险。

4、大型水利枢纽工程库区土地附着物的补偿问题

众所周知，大型水利枢纽工程的建设周期普遍较长，通常为5年以上。而库区土地征收的绝大部分（部分土地纠纷问题会影响征地工作的完成时间）工作的通常在前二分之一的建设周期内完成。在正常的大型水利枢纽工程的建设周期内不会影响移民的土地附着物的正常收成。但由于其他项目对土地附着物有补偿，移民难免会有库区征地与其他项目项目征地的土地价值收益落差。移民对这部分的土地价值收益落差敏感性较高，因此，一旦处理不当，亦可能引发一定的社会稳定风险。

三、土地实物分解阶段社会稳定风险的规避策略

1、在开展土地实物分解工作以前及过程中，库区各地方政府应该加强库区征地政策及相关标准、规范、规定的宣传。通过全面、深入、持续的宣传，使库区移民真正了解库区征地工作的与其他项目征地工作的的差异性是宣传工作的根本目的。宣传工作是否到位，直接影响着土地分解工作的顺利开展。不同的阶段，宣传的重点也有所不同。在规划阶段，应着重于政策的宣讲、移民后生活的规划、移民补偿补助标准、移民补偿补助方式和国家对移民的重视；土地实物分解阶段，则应着重于安置工作的方式、方法的宣传，对一些主动配合移民工作的个人或单位进行积极的、大范围的表彰，对破坏移民工作的则就予以同样范围内的批评和惩处；在后移民时期，宣传的重点则要转移到国家和地方政府对移民未来生活、生产方式的规划等，使其尽快地以一种稳定的、积极的心态融入新生活中。

2、切实保障移民合法利益。除了做好宣传，让其被动去听去接受之外，更多的是让移民和相关利益者真正的参与进来。只有这样，才能切实维护移民的合法权益，达成一致。在土地实物指标调查阶段，要让移民了解土地实物指标调查的范围、内容及地类认定的标准，并参与调查、确认调查结果；在土地补偿方案制定的过程中，要有两个以上的方案供移民比选，规划设计人员和地方政府要负责做好解释工作，让移民了解不同方案的利弊，最终做出自己的选择。对在现场进行土地实物分解的工作人员，应该客观、公正的给土地权属人丈量土地面积，核实土地地类，尽量避免土地实物指标的错、漏登记，对错、漏登记的土地实物指标发现后应该及时予以纠正。

3、帮助移民安稳致富。针对移民就业难、就业门路窄的问题，地方政府和项目主管单位或项目业主以及项目受益地区均应通过各种途径支持库区和安置区发展，帮助移民安稳致富。如改善安置区公共服务设施和基础设施条件、开展移民技能培训、支持移民优先就业、扶持有能力的移民自主创业、政策倾斜、对口支援等，以发展促稳定。

4、建立风险预警机制，充分做好维稳准备工作。建立风险预警制度，对土地实物分解阶段中存在的风险因素进行定期排查。加强集中库区所在地治安保障，突发事件一旦发生或是出现发生的苗头后，各方力量和人员能立即到位；相关主要领导要亲临现场，第一时间解决问题并控制事态，将不稳定因素的影响控制在最小范围内。各级政府、项目业主和项目主管单位要高度重视社会稳定风险评估工作，不能为评估而评估；要将移民安置社会稳定风险评估工作作为移民安置工作的重要组成部分。

四、土地实物分解阶段的社会稳定具有重要影响，直接影响着整个移民安置工作的推进乃至主体工程的建设进度，并且对区域社会的稳定具有关键作用。因此需要对土地实物分解阶段的社会稳定风险因素及其策略进行分析。

参考文献：

[1]沈永明流域开发与移民安置研究广西人民出版社，2015

[2]伊庆山等后移民时期三峡库区农村移民社会稳定风险研究[J].水利发展研究，2012（05）

[3]朱文俊等浅析水利枢纽工程移民管理中的贫困风险控制[J].农业与技术，2014（07）