城乡建设用地增减挂钩实施工作探析

何珍珍

摘要：城乡建设用地增减挂钩将复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，确保建设用地数量不增加、耕地面积不减少、质量不降低，促进建设用地结构和布局进一步优化、土地利用效率进一步提高。本文简述城乡建设用地增减挂钩的重要性，分析影响其开展的因素，科学实施增减挂钩的对策建议，以及为业界认识提供参考。

关键词：城乡建设用地；增减挂钩实施；探析

前言：依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的建设用地地块和拟用于城乡建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新和拆旧、土地复垦等措施的实施，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。实施城乡建设用地增减挂钩在促进城乡统筹发展、易地扶贫搬迁、保护耕地、生态文明建设中发挥重要作用。

1开展城乡建设用地增减挂钩的重要意义

1.1开展“增减挂钩”是加快社会主义新农村建设的需要

近年来，我国各地城镇建设日新月异，但农村居住环境和农民生活条件并未得到同步改善，村庄布局散乱、基础设施建设滞后问题仍较突出。而通过对农村建设用地实施“增减挂钩”，改变农村面貌，改善居住环境，提高农民的生活质量。

1.2、开展“增减挂钩”是促进我国城乡统筹发展的需要

国土资源部通过“增减挂钩”，实行区域内城乡建设用地的统筹安排，在不突破城乡建设用地总规模的前提下，将农村建设用地整理复垦所得到的新增耕地面积，等量置换到其他需要建设的项目用地。城乡建设用地增减挂钩指标兼具新增建设用地年度计划指标、建设用地规划指标、耕地占补平衡指标三项功能，通过实施城乡建设用地增减挂钩，将结余的农村建设用地指标以有偿的方式调整到城镇使用，在推进新农村建设的同时，为城镇建设用地拓展了空间，有利于促进城乡统筹发展，成为推进城市化的重要实现方式。开展“增减挂钩”也是是促进农村节约集约用地的需要。

1.3开展“增减挂钩”是实施土地利用规划的需要

现行土地利用总体规划实施以来，在严格实行土地用途管制、促进耕地资源保护等方面发挥了重要作用。针对我国用地不科学的状况，必须科学编制和严格实施土地利用总体规划，严控建设用地增量，盘活存量，尽可能少占耕地，尤其要在减少农村建设用地规模上下功夫，合理撤并农村零星居民点，推进农村建设用地整理复垦，达到保护耕地资源，实现耕地占补平衡。

2影响增减挂钩实施效果的因素分析

2.1政府层面

（1）项目区的选取

项目区的选取对“挂钩”项目的实施起到了十分关键的作用，实施效果的影响因素分别有自然条件和经济社会条件两个方面。自然条件包括地理位置、地形、土壤、水文等因素。由于经济发展的程度不同，农民对增减挂钩的认识程度和参与意愿也将不同，势必会促进或阻碍“挂钩”工作的开展。

（2）资金筹措

“挂钩”工作需要投入的资金量巨大，目前主要由各级政府主导，其拆旧建新置换出来的建设用地指标能否获得预期的收入，预算的资金是否合理、是否及时到位都具有一定的不确定性。

（3）规划设计理念

“挂钩”工作应符合各级土地利用总体规划、村镇建设规划以及建设社会主义新农村的相关要求。但是，村镇建设规划普遍滞后，项目区实施规划与村镇建设规划不衔接的问题比较突出。

（4）周转指标管理与使用

“挂钩”周转指标按照农村居民点和工矿废弃地等农村建设用地复垦整理形成的耕地面积等量核定，项目区内使用周转指标的建设用地报批实行项目区内建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的周转指标规模，报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少[4]。

（5）宣传力度

在实际操作中，有很多群众对增减挂钩的认识并不深刻，甚至一无所知。部分群众认为“挂钩”政策就是为增加城市用地，目的就是将农村的土地变成城市土地，是城市在剥夺农村！所以，对增减挂钩政策的宣传极为重要，要提高群众对实施增减挂钩项目重要性和必要性的认识，理清思路，明确工作方法，发挥人民群众的主体作用，对增减挂钩的实施工作尤为重要。

2.2农村集体层面

（1）土地权属调整

权属调整是增减挂钩项目实施过程中最为实际的问题，容易引发矛盾，产权调整的成败与“挂钩”成果及群众满意程度密切相关。农村建设用地复垦和“挂钩”工作中的权属调整，如果不明晰产权关系和收益分配不合理，不利于农村建设用地复垦工作的开展，而且会留下各种权属纠纷。因此，建立农村土地市场保障农村土地在村组织内部成员之间、村与村之间、国家与集体之间的顺利流转，有利于从全局的角度统筹城乡建设。通过建立土地流转机制和价格评估机制，保障农民的合法、公开权利。

（2）基础设施建设

建新安置区的基础设施建设，将有力带动城乡投资与消费需求，促进农村集体经济的增长。农村基础设施、公共事业及村民住宅等各项建设应该符合乡镇、村规划，服从规划管理，引导村民建设富有地方特色、民族特点的安全节能环保型住房。通过基础设施建设，改善农村生态环境、医疗设施和交通条件，提高防灾减灾能力，促进农村教育体系的发展，实现农村经济社会协调发展。

3科学实施增减挂钩的对策建议

3.1坚持统筹规划健全完善项目规划管理体制机制

政府应当本着公平、公正的原则，根据地方城市发展需求水平、城市土地利用水平、城市的战略地位等重要因素确定每年进行城乡建设用地挂钩的总量。按照统筹规划的要求，统筹考虑市县域城乡空间、产业布局和农田、生态保护，形成城镇和村庄相互衔接、架构合理的城乡形态。强化项目规划的实施与监督，规划编制、审查和监督要适当分离，以便规划严格执行。

3.2创新农村产权制度，推动农村建设用地优化配置。

明晰农村产权关系和权能，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。要在技术方面对确权工作进行规范，坚持实测确权，在管理上加强指导和监督，建立健全农村产权维护和纠纷调处机制。完善农村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建设强度，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出机制和农村房屋产权流转、交易、处置机制。

3.3建立科学合理的补偿标准和责任评估体系。

在严格执行规划的前提下，逐步提高农民在土地非农化和增减挂钩过程产生的增值收益中的分配比例。明晰建设用地作为一种商品的价值构成要素，在补偿标准方面要综合考虑区位、自然生产力、开发成本、机会成本、复垦成本、预期收益、社会保障价值因素等。建立专业、权威的评估机构，科学估算土地价值的合理区间，将其作为监督土地交易市场正常运行的依据。明确土地使用权交易各方的责任与义务，作为土地转换之后续工作的考评与监督依据。

3.4建立项目区招投标和规范化管理机制

在项目区挂钩实施过程中，严格依据条件实行项目区招投标管理。如在增减挂钩试点中对土地复垦整理可以采取项目法人制、公告制、合同制、招投标制、监理制、财务请拨款制和报账提款制等。严格控制周转指标规模，规范管理，不得违反规划扩大试点范围，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地的规模。在实施耕地总量动态平衡的过程中，既要注重耕地的数量不减少，又要保证整理后耕地的质量不降低，要做好耕地质量评估检查。

结束语：

增减挂钩工作是以尊重国家管控土地为前提，对于提升农村的建设和土地资源的保护，优化农村用地结构具有重要意义。所以在国家宏观调控的基础上大力推动“挂钩”工作，推动城乡统筹发展，促进我国城市化建设和农村的建设，势在必行。

参考文献：

[1]崔岩．对城乡建设用地增减挂钩的一点思考［J］．国土资源情报，2011，（5）：2．

[2]李昌平．土地“增减挂钩”与农民“集中居住”是大势所趋［J］．商务周刊，2011，（5）：24．

[3]杨雯婷等．花房村建设用地适宜性评价的GIS实现［J］．中国农学通报，2011，27，（11）：258－261．

[4]韩清怀．城市化背景下农村宅基地制度改革思路探析———以人口的流动性与宅基地的区位规定性之矛盾为视点［J］．城市发展研究，2010，（17）：1－5．