城市规划与土地利用总体规划的协调

曾毅彬

摘要：城市化是伴随着我国经济的快速发展，而产生的一个不可逆转的趋势。在城市化的进程当中，关于城市规划和土地利用总体规划之间的协调，成为一个很重要而值得研究的课题。尤其是近年来，由于城市当中对土地的需求量不断增加，国家对于土地的规划使用也更加科学化、规范化。因此，促进城市规划与土地利用总体规划之间的有效协调就显得更加重要。本文结合具体案例，专门讨论城市规划与土地利用总体规划的协调，并提出一系列方案。

关键词：城市规划；土地利用；总体规划；协调；可持续发展

一、引言

城市化进程的不断加快，推动着城市规划的更加科学化。这其中，必然涉及到城市规划与土地利用总体规划的协调的问题。特别是，对于土地利用方面，会对土地资源形成合理、科学的整体规划[1]。这些都是我们现阶段需要进行思考和斟酌的地方。那么，城市规划与土地利用总体规划之间应如何做好协调？尤其是二者在编制、行政、运行体系上均存在着不同的程度的差异的前提下，关于二者之间相互协调的突破口又在哪里？这是下面我们将要讨论的。

二、城市规划与土地利用总体规划之间的关联

城市规划与土地利用总体规划之间联系紧密，并且存在着异同点[2]。这些都是我们在具体的工作中当中需要充分把握的着力点。下面我们来谈谈两者之间存在的区别和矛盾。

（一）两者之间存在的区别

首先，两者从对象、范围上面存在着不同。当然，二者都是以土地为共同规划对象，然而侧重的方面就显然不一样了。比如在范围上，城市总体规划属于局部的层面，可看作是土地利用总体规划这个整体的一部分。它基于土地使用组合的方案，来科学地安排城市空间形态，合理地规划城市用地。而土地利用总体规划则涉及到全局的层面，它涵盖了农用地、建设用地等多个用地项目，对土地布局进行有机调控，并对不同行业、不同产业的土地规模进行有效的规划利用。对此，我们也可以这样理解：城市总体规划是土地利用总体规划的基础，而土地利用总体规划是对城市总体规划的进一步升级。

其次，从目标及任务上来看，城市规划的目标在于促使区域经济社会的建构，它的任务在于对区域城市在其性质、规模和发展定位等方面进行有效的规划。而土地利用总体规划则是对于全域的土地进行开发、治理和保护。它对于土地在利用方面的一些状况展开分析，结合国家在经济建设方面所需的土地量大小，对于土地利用结构方面的状况进行评判，并根据区域的土地供给能力、人口承载力、开发利用战略这些指标，来对于土地控制指标进行相关的规划。

再次，从规划内容上来看，城市总体规划侧重于城市区域内的重点基建工程。其结合区域的状况来对于人口结构、经济状况、社会发展状况等方面来做出确立，尤其是要确立区域内的具体规模、发展方向、绿化建设、农产品基地建设等方面的活动。

总的来说，城市总体规划和土地利用总体规划二者之间的区别在于：前者重规划、后者重建设；前者重供给，后者重需求。

（二）两者之间存在的矛盾

图1广州市2017-2035城市总体规划图

城市总体规划和土地利用总体规划二者之间存在的矛盾也是很明显的。拿广州市为例，近年来广州市城镇建设进行地如火如荼，因此在土地利用方面的需求量暴增。从而，城市规划与土地利用总体规划两者之间产生的差距和冲突也越来越明显。无疑，这无论是对于城市建设方面还是土地规划方面来说都是不利的。现阶段我国在城市规划上面，其对于土地的利用通常是根据城市范围内经济与社会发展的计划来进行的。其参照的法规主要在于《中华人民共和国城市规划法》。而在土地利用总体规划上面，是参照区域土地资源特点、功能及耕地保护等方面来开展的。其参照的相关法规则在于《土地管理法》。这两部法律具有大致等价的权威性，然而其侧重点却存在着明显的区别，因而在规划手段、统计数据这些要点上也是截然不同的。所以其数据处理环节就难免欠缺衔接性。

由图1可知，广州市近年来随着城区范围的快速扩张，其耕地面积也在大幅下降，在城市的外环范围内已经没有成片的可耕种的土地。而从图2又可看出，广州市在土地利用总体规划上面，非常趋向于对于农村土地的保护，以符合可持续发展的原则。

图2广州市2006-2020土地利用整体规划

但是城市发展却十分强调提升城市规划空间，因而对城市用地提出了较高要求。也可以说，城市规划是要尽可能地让土地的空间功能得到发挥，而土地利用总体规划却主张要控制建设用地总量，这两者之间本身就是存在矛盾的。因而除了在法律依据和具体思路上存在差异之外，在具体的执行方案上面也都存在着不少区别。特别在于，城市规划属于地方层面的政府行为，是地方政府为服务于当地经济建设的，体现了地方利益；而土地利用总体规划，却是中央的统一规划在地方的具体落实，其本身是“全国一盘棋”的整体利益的体现。所以这其中不可避免地存在着利益博弈的问题，而利益博弈又会带来一系列的矛盾。

三、城市规划与土地利用总体规划的协调要点

（一）在规划上要做到同步编制

当我们在编制城市总体规划和土地利用总体规划的具体方案时，要注意做到实现两者之间的同步编制，从而做到“两条腿走路”。对此就要把“两规”编制的基期年和目标进行完善，做到有章可循。同时，与之配套的其他规划也要注意遵循这个原则，特别是规划编制的期限要有长期性和稳定性，非特殊原因不要随意改变。

（二）社会经济发展目标要有合理性

我们在编制城市总体规划和土地利用总体规划的具体方案时，社会经济发展目标是必须要注意的一个重要方面。因此该区域的社会经济发展状况、自然环境承载力等指标，都是我们必须要考虑到的因素。只有充分参照到这些因素，才能够让规划方案符合该区域在社会、经济及环境等方面的具体需求。

（三）制定统一的建设用地规模控制目标

人均建设用地指标，是我们在开展“两规”的协调时，用来控制城镇用地规模的参照标准。然而它也忽略了一个因素，就在于没有充分结合城市建设用地扩张原因及其影响因素和程度，以及城市与区域之间存在的关联。这导致城镇规模控制上面常常是效果不佳。对此，我们要努力做到建设用地规模控制目标上面的统一。首先要充分论证现有的扩张之合理程度，然后根据城市集约利用水平和闲置地、空地情况，根据对未来城市土地需求量研究和区域土地需求的矛盾，结合对未来城市土地需求量研究和区域土地需求的矛盾，对未来城市用地适宜扩张之范围进行确立。

（四）努力实现规划体系的协调性

我们需要明白，城市规划与土地利用总体规划二者都在区域规划当中缺一不可。所以努力实现规划体系的协调性也是很重要的。为此我们在进行协调运作时，也要充分通过区域规划这个平台，一方面提升规划质量，另一方面不要违背国家的整体利益，在此基础上追求区域利益的优化。要充分进行沟通协调，使规划体系能够符合生态文明的需要，让土地既能够尽可能的到合理利用，又能够实现人、生态、城乡的协调发展目标。

结束语

全文针对于城市规划与土地利用总体规划的协调之间的关联，以及当中存在的一些常见问题进行了讨论，并具体提出了方案。这对于提升城市规划与土地利用总体规划的协调水平，促进社会的可持续发展来说是较有意义的。

参考文献：

[1]甄利霞.城镇规划与土地利用总体规划的协调[J].居舍，2019，5（5）：90-91.

[2]章菲.浅析城市规划与土地利用总体规划的协调[J].吉林农业，2019，4（30）：101-102.