非盟维和行动的现状、优势与挑战

卢一幸

摘要：非盟维和行动是指非盟依靠自身力量对非洲地区国家间冲突或国内冲突进行调停和干预。非盟的前身非统组织和非盟在维和机制的建设和维和行动的实施进行了许多有益的尝试，并取得了一定的成功和经验，并且非盟的维和行动有其他组织或机构不可比拟的优势。但是目前非盟的维和行动仍然充满了挑战，还需进一步完善和发展，才能实现预期效果。

关键词：非盟；维和行动；冲突

自1948年以来，联合国共采取了71项维和行动，其中部署在非洲的占31项；当前正在进行的15项维和行动中，部署在非洲的就占了其中8项。虽然联合国在非洲的维和行动达到了一定的目的，但是由于非洲地区的冲突原因极为复杂，联合国并不能从根源上解决这些冲突；而非盟作为非洲地区最大最具代表性的国际组织，被人们赋予了带领非洲国家和人民实现和平与发展的厚望。

2002年非盟成立以后，在预防、解决和处理地区冲突和战争进行了尝试，建立了快速反应部队，执行了多次维和任务，多次参与联合国的维和行动，为实现非洲的和平稳定作出了贡献，但是非盟的维和行动仍然有许多困难和挑战。

一、非盟维和行动的历史与现状

非盟的前身是1963年成立的非洲统一组织（简称非统），非统组织的产生就是非洲国家协调相互关系、调节矛盾与冲突的产物。从成立开始，非统组织就致力于解决成员国的内部冲突，视其为最重要的历史使命。

非统组织成立到冷战结束这一期间，虽然非统组织是维护非洲和平的主要力量，但是由于当时非洲大陆的冲突事件多由美苏两国力量的介入，非统组织能发挥的作用十分有限。冷战结束后，非统的维和功能由了很明显的提高。1993年非统第29届首脑会议通过了《关于建立预防、处理和解决冲突机制的宣言》，表示将建立一个专司和平解决非洲内部冲突的机构。1996年6月，非统首次讨论建立一支非洲快速反应部队以预防和干预地区突发性冲突的问题。1999年非统第35届首脑会议通过了《阿尔及尔宣言》，把非统优先考虑的重点放在防止和解决内部冲突上。虽然非洲统一组织在处理冲突危机等方面作出了很多积极贡献，但发挥的实际作用十分有限。

非洲国家联盟是非统组织的延续和发展，于2002年7月成立并取代非统。在《非盟章程》中确定的安全方面的目标包括：维护成员国主权、领土完整和独立；促进和平、安全和稳定。非盟的宗旨也包含了维护和平与安全的内容，如和平解决争端，禁止使用或威胁使用武力；成员国发生战争罪、种族屠杀或大规模人道主义危机时，非盟有权依照大会决定进行干预；为恢复和平与安全，成员国有权要求非盟干预。除了确定了相关的规定外，非盟还于2005年5月25日成立了和平与安全理事会这一专门处理冲突的机构。自非盟成立以后，非盟相继对布隆迪内战、苏丹达尔富尔冲突、多哥政治危机、科特迪瓦内乱、索马里内战等多起冲突和战争进行了一定程度的介入和干预，起到了积极的作用。

二、非盟维和行动的优势

首先，非盟的维和行动是对联合国的补充，联合国需要外部力量的支持，非盟的参与可以有利于共同实现维和的职能。1994年8月1日，时任联合国秘书长加利要求各地区组织中的11个领导人前往纽约，就维和行动中的合作与协调等议题进行了两天的磋商。可见联合国希望加强同区域组织在维和行动中的合作与协调。同时，由于在非洲的维和行动占了联合国维和项目的一半以上，80%的维和部队部署在非洲地区，非盟的参与可以减少联合国在非洲地区的压力。

第二，非盟比联合国更了解非洲。代表本地自主权的非洲地区组织更熟悉非洲的社会历史文化背景，更了解冲突的原因，因而其所发起的冲突预防与冲突调解更容易被地区内部冲突的各方所接受。在达尔富尔冲突中，苏丹政府为维护国家主权，坚决反对2006年8月31日联合国安理会通过的，向达尔富尔派遣维和部队的第1706号决议；在非盟与苏丹政府多次交涉后，苏丹才同意在达尔富尔地区部署非盟与联合国混合维和部队。

第三，对于非洲地区而言，非盟的反应更为迅速。例如，2013年9月21日，索马里青年党血洗肯尼亚一家超市，要求肯尼亚政府军从索马里撤出。而在9月25日，非盟驻索马里维和部队与肯尼亚政府军就一举收复了被青年党控制的索马里中部城镇比亚德，并清剿了当地的残余武装势力。

三、非盟维和行动的主要挑战

虽然非盟的维和行动，在维护地区和平与安全，推动冲突事件的解决方面确实起到了突出的积极作用，但是，在维和行动的执行过程中不难发现，冲突事件的复杂性、非盟自身的问题等诸多因素，都制约着非盟维和行动的效果。

1、冲突事件本身的复杂性

就目前情况而言，非洲地区仍然是冲突最为频繁的地区，而导致冲突的原因也是多种多样。其中，贫穷是冲突频发的原因之一。联合国开发计划署发布的《2016年人类发展报告中》显示，撒哈拉以南非洲地区的贫困人口占全球贫困人口的50%以上，贫困发生率前10的国家均为非洲国家。由于贫困，非洲国家为了争夺资源和生存环境，经常发生冲突。另外，非洲地区的民族、宗教又是复杂而多样，民族矛盾、宗教文化的分歧使得冲突越来越多。

导致冲突的原因多样，这就使得冲突事件本身的复杂程度非常高，由于非盟也难从根本上解决这些问题，因此非盟的维和行动也只能暂时维持一定程度上的和平，一旦非盟撤出，该地区的冲突就有可能死灰复燃。

2、非盟自身的问题

非盟自身存在的问题也是非盟维和行动取得成功的主要挑战之一。

缺乏资金和维和人员数量不足是非盟维和行动难以持续开展的主要问题。非盟的成员国中有很多都是世界上最为贫穷的国家，很多国家连日常的会费缴纳都成问题，更难要求这些国家为维和行动提供资金支持。非盟的项目运作费用，主要由外部合作伙伴提供，但是由于这些费用也很难得到完全兑现，因此很多维和行动也由于缺乏持续的资金支持也只能半途而废。例如，在2004年5月苏丹政府同意接受非盟维和人员后，非盟先后向苏丹派驻了7000多人的维和部队，但维和人员的规模还不能有效控制苏丹内战的局势，而非盟的维和经费却又难以为继，经费预算缺口高达1.35亿美元，因此苏丹的局势不得不主要依靠联合国苏丹特派团来维持。

第二，非盟缺乏军事力量，维和能力有限。非盟维和部队的自身安全得不到保障，经常遭遇当地武装分子的袭击，2005年11月29日，非盟维和部队在苏丹达尔富尔西部地区遭到苏丹反政府武装的伏击，4名塞内加尔士兵受伤。另外，非盟维和部队部分成员缺乏训练，军队纪律涣散，参与塞拉利昂维和行动的武装力量被指参与掠夺塞国的钻石资源。

3、外部力量的干预

在国际法意义上，非洲的国家基本上都已实现独立，但事实上非洲国家对于目前大国主导的国家体系仍然有着很深的依赖。在集体安全领域，非盟主要依赖欧盟、美国和联合国。欧盟是非盟最重要的外部资金支持，在非盟的请求下，欧盟于2004年4月建立了非洲和平基金（AfricanPeaceFacility，APF）用以支持非盟的和平安全行动，这一基金的大部分被用于支持非盟苏丹行动和索马里行动。根据欧盟的非洲和平基金的条款，非盟的每一次行动都要提交欧盟委员会与欧盟政治与安全理事会的认可有些国家也会依赖其殖民时代的宗主国。有的西方国家会利用其与非洲国家的特殊关系，或者私下进行利益交换而左右在非盟大会中的投票，从而影响非盟的决策。

作者简介：卢一幸，浙江师范大学非洲研究院国际关系专业硕士研究生，研究方向为非洲国际关系。