环境执法不力的原因及对策

秦芳

摘要:环境执法不力是当前污染排放居高不下的一个重要原因，环境执法不力既有主观原因，也有客观原因。应从5个方面改变环境执法不力:树立科学的发展观和正确的政绩观，落实环境目标责任制和责任追究制，加速环境管理体制改革，加强环境保护的刑事立法，对环境执法人员实行连带责任。

关键词:环境执法环境目标责任制环境管理体制环境保护

1环境执法不力的客观原因

环境执法不力的最突出的问题是地方政府没有完全执行中央政府的政策。这主要是由于中央政府和地方政府的效用函数不一致造成的。中央政府决策者关心的是环境的改善、污染的减少，而作为各级地方政府代理人的行政官员关心的是行政职位的升迁。对于不利于自己升迁的信息，尽量压制。当中央政府的宏观环境目标影响到地方经济利益时，具有相对经济独立地位的地方政府就会产生经济“对抗”的冲动，采取相应的对策，达到尽可能减少或避免自身地方利益的损失。另外中央与地方的行政分权表现为经济控制权与政治控制权的适度分离。地方政府掌握了越来越多的地方经济控制权，其利益主体地位在得到不断强化的同时，也带来了较大的财政压力。当中央政府也将对污染企业的限制性权力和禁止性权力赋予了地方政府时，地方政府需要在区域经济发展和环境保护之间进行权衡。由于地方政府与所辖企业在经济利益方面捆在了一起，地方政府将不得不倾全力维护企业的发展，而对企业的环境损害行为睁一只眼，闭一只眼，甚至出现地方政府与企业“合谋”。环境执法不力的第二个客观原因是现行的环境管理体制。在我国现行的“统一领导、分级负责”的环境管理体制下，环保部对各地环保部门只有业务指导的关系。在环保局官员的提升、环保部门主管的任命、工作人员的办公场馆建设以及给予诸如汽车等额外补助方面，地方政府都有决定权。在这样一个耐人寻味的怪圈中，地方环保部门官员的任何治污行为，变得毫无行政执法的主动性。同时，地方政府也得益于当地产业发展获得的高额收益，越高的收益能够带来越多的地方收入。

2环境执法不力的主观原因

环境执法不力的主观原因在于政府官员政治创租和抽租。政治创租就是政府官员利用行政干预的办法来增加企业的利润，人为地创造租，诱使企业向他们“进贡”，以作为得到这种“租”的条件;抽租则是政府官员故意提出某项会使企业利益受损的政策作为威胁，迫使企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。这种政治创租和抽租实际上是政府官员主动设租以寻求参与既得利益分配的腐败行为。这种政治寻租行为的扩散，会严重扭曲决策层的真实意图，造成环境的恶化。

3改善环境执法不力的措施

3.1树立科学的发展观和正确的政绩观必须加大科学发展观的宣传力度，实行全面发展、协调发展、可持续发展。改变过去重经济指标，忽视环境效益的评价方法，重点开展环境污染及环境保护效益计量方法和技术的研究工作，力争纳入干部考核体系;还要将公众环境质量评价、空气质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增减率、群众性环境诉求事件发生数量等指标纳入到政府官员考核标准;还要将当地政府对中央政府各项环保法规政策的落实情况也作为指标纳入政府官员考核标准。新发展观所确立的新政绩观，要求对那些仅以单纯GDP增长为业绩而不惜破坏资源环境的政府官员，对那些只知道耗费财政和社会财富搞“形象政绩”、“窗口政绩”、“路边政绩”的政府官员，不能提拔重用。

3.2落实环境目标责任制和责任追究制。我国在1989年召开的第三次全国环境保护会议上就提出了环境目标责任制度，但要使环境目标责任制度落实到实处，必须实行责任追究制。环保部门要配合组织部门搞准搞实列入干部考核评价要点的环保指标。要切实贯彻《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，坚决查处国家行政机关工作人员环境违法违纪行为。建立健全环境保护行政监察制，由环境保护行政主管部门协同监察机关，监察有关部门落实环境保护法律法规的情况，对违法者和失职者，由监察机关提出监察建议或作出监察决定予以处理。

3.3加速环境管理体制改革进行环境管理体制改革，环境管理体制的改革，一个看似简单易行的方法是使环境保护部门的资金来源以及个人升迁不再由地方政府决定，但中央政府非常不愿意收回地方政府征收污染税的责任。原因在于中央政府负担不起巨大的成本，包括人力成本、信息成本、治理成本等。既然中央已经向地方分权，地方政府成为一个经济管理主体，理所当然应当承担相应的成本，因此中央不会收回地方政府征收污染税的责任，环境管理体制改革只能另寻途径。可以考虑将国家环保机构和地方环保机构分设，互不隶属。国家环保机构在业务上是独立的，环保工作不受政府干预，以排除各方面对环保工作的干扰。可以考虑在各省设立派驻机构，在业务工作上由国家环保总局垂直领导，人员编制和经费等由国家环保部管理。主要任务是代表国家行使有关环境保护、监督、管理的职能;协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题。地方环保机构由县及县以上地方各级环保部门组成，作为地方政府的组成部分，其机构、编制、人员和经费等均由地方政府统一管理，在环保业务上接受中央环保系统的指导。主要任务是根据地方政府管理需要而进行当地的环境保护工作，监督下一级人民政府的环保工作和重点单位的环境行为，并建立相应的环保监管机制。建立企业环境监督员制度，实行职业资格管理。

3.4加强环境保护的刑事立法从激励角度讲，制止环境违法只有两个手段:一是提高惩罚的概率，二是加大惩罚力度。给定惩罚力度，惩罚概率越高，惩罚的激励效应就越大;经定惩罚的概率，惩罚力度越大，惩罚的激励效应就越大。应把环境污染和破坏问题在刑法中加以规定，使之犯罪化刑罚化。

3.5对环境执法人员实行连带责任在信息严重不对称的情况下，连带制度属于一种强而有力的激励方式，可以较为有效地解决环境执法不力问题。将连带责任分为基于信息的连带责任、基于行为的连带责任和基于效用的连带责任。基于效用的连带是指家族连带，在现代社会家族连带是不可行的，但可以把基于信息的连带和基于行为的连带用于环境执法情况。基于信息的连带责任是指制度规定具有信息优势的人群同时必须对被监督对象的行为承担连带责任。由环境保护法的规定可以看出，对企业违法性排污承担责任的是抽象的“有关责任人员”。实际上，排污的实际执行者仅是生产者，由于只得到固定的工资，并没有动力排污，排污是在管理层的授权下进行的，因此管理层应负主要责任，而排污的实际执行者仅负连带责任。作为排污企业的一般员工，即使不是直接排污者，如果知道排污而不上报，也应该承担连带责任。基于行为的连带责任是指环境执法具有团队生产的特征，如果环境执法人员不对自己的行为负责，企业就可能随意排污。在环境执法中，政府是委托人，环境执法人员为代理人。当作为委托人的政府不能独立地获得有效的信息时，必须依赖作为代理人的执法人员的信息。但是环境执法人员存在道德风险问题，如果环境执法人员对其提供的信息承担连带责任，则可以很好的改善环境执法情况。