高速公路建设采用BOT融资方式探讨

宋建玲

摘要：本文针对目前我国高速公路发展资金的需要，对采用BOT融资方式进行高速公路建设的可行性进行论证，指出面临的问题，提出解决问题的建议。

主题词：财务；高速公路；融资

中图分类F542文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）09A-0350-02

一、我国高速公路建设发展形势分析

改革开封以来，我国公路建设得到了快速发展，并取得了巨大成就，在综合交通体系中的地位和作用明显上升。特别是高速公路的出现和发展，改变了中国交通运输的宏观格局，进一步显示了高速公路运输便捷灵活、速度快的优势，带来了巨大的经济效益和社会效益。

随着1987年辽宁省沈阳至大连高速公路的建成，结束了我国大陆无高速公路的历史，同时也提高了人们对高速公路的认识，并在中央和各级地方政府的重视和支持下，全面推动了高速公路的发展。高速公路建设之所以在短时间内取得了如此快速的发展，主要原因之一就是实行了对外开放、多方集资、加速发展的政策。而允许引进外资修建高速公路是其中的重要内容。据有关部门统计，1985年以来，我国利用世界银行、亚洲开发银行和日本海外协力基金贷款近33亿美元，进行高等级公路的建设。实践证明，大胆引进外资修建高等级公路的做法是成功的，它不仅可以弥补国内建设资金的不足，加快高速公路的建设步伐，而且对推动我国高速公路建设管理体制的改革，提高高速公路设计、施工和管理水平也起到了十分积极的作用。

我国高速公路建设虽然取得了一定的成绩，但是仍不能满足国民经济的发展和人民生活的需要，根据我国本世纪经济发展战略目标对公路的要求，在发展以综合运输为主轴的总方针指导下，交通运输部规划了高速公路建设的总目标：到2020年，建成“五纵七横”国道主干线公路网，计划修建约3.5万公里的高速公路。这么重的建设任务和巨额投资，是我国目前公路投资体制所不能解决的。因此，只有在现行我国公路建设资金来源的基础上，努力开辟新的渠道，更积极、合理、有效地吸引外资。但是，从国家引进外资的总体情况看，我国外债规模已超过1000亿美元，且还债高峰期已临近，继续以贷款举借为主要外资融资途径来加强高速公路的建设，国力将难以承受；另一方面，我国大量用于基础设施建设的世界银行、亚洲开发银行等贷款规模也开始收到了限制，在使用方向上更加的要求投入到环境保护、社会发展和支持贫困地区发展等项目上。因此，我们必须认真研究引进外资的新途径，对交通基础设施实行更加开放的政策，建设高速公路、独立大桥等。

二、我国高速公路建设引进BOT融资方式的可能性

公路建设可实行的融资方式有发行债券、股票、中外合资、合作和BOT方式等等，每一种融资方式都有其适用范围和条件，本文仅就高速公路建设采用BOT融资方式进行探讨。

建设-经营-转让（BOT）投资方式目前在国际上较为流行，并已在一些国家特别是发展中国家发展基础设施中运用的一种融资途径，它一方面能吸引大量国际商业资本和私人资本投入公共基础设施建设，另一方面也可以减少政府直接的财政负担，避免政府的债务风险，而且这些基础设施在约定年限后最终归还给政府。那么，目前中国的现状是否有了发展高速公路BOT融资方式的有利条件呢？

（一）中国经济高速发展，以年均9-10%的速度递增。高速增长的经济对高速公路建设产生了巨大的需求，为国外投资者提供了优越的市场条件和众多的投资机会，这是最基础的前提条件。

（二）随着中国的改革开放，中国的法律已逐步完善起来，已经能够适用国际惯例的合同投资方式的要求。并且中国的政治形式和社会环境稳定，创造了较好的投资环境，市场经济正继续完善，使国外投资者对投资市场充满信心。

（三）当前国际上存在大量的游资，而且国外投资者普遍看好中国市场，因为中国的经济高速增长使投资者能够获得稳定可靠的投资收益，这是中国公路建设发展BOT方式的资金来源条件。

（四）中国政府对BOT投资者给予了高度重视和大力支持，有关部门正在着手推动这项工作，制定相应的法律法规体系和准备高速公路建设的备选项目。

（五）国际经济组织大力支持，在这方面作了大量的工作，并正在提供各种形式的帮助。

有了以上的市场条件、投资环境、资金来源和政府与国际组织的大力支持，可以说，当前正是发展BOT融资方式的大好时机。

三、BOT融资方式对我国高速公路建设的作用

（一）有利于改善我国公路建设利用外资的结构

（二）有利于分散政府高速公路投资建设的风险

（三）可以提高我国高速公路建设的速度和效率

（四）可以在投资建设及运营管理过程中引进国外先进的施工技术和管理办法。

总之，从宏观角度来看，中国公路建设采用BOT融资方式，对于深化改革和扩大开放将产生一定的积极影响。我们的改革目标是建立社会主义市场机制，所以，高速公路建设BOT方式，事实上是把市场机制渗入到这个领域，有利于我国市场化的过程。BOT投资发展的本身就是改革的重要举措，它对我国的法律、管理、具体操作等方面还会提出新的要求，这也将推动改革的进一步发展。微观而言，通过引入BOT融资方式，开始BOT项目实践，BOT投资的专门管理机构、制度和规范的操作程序，积极推进BOT投资在中国高速公路建设方面的发展，有利于加快高速公路建设的步伐。

四、高速公路建设BOT融资方式面临的问题及建议

BOT融资方式对我国高速公路建设而言仍然是一个新生事物，处在探索阶段。因此需要开展试点工作，努力摸索经验，本着“大胆试验，稳妥推进”的原则，逐步推进BOT方式在我国高速公路领域的应用。根据BOT融资方式的特点和性质，结合我国高速公路发展的具体情况，努力探索高速公路建设BOT融资方式可能出现的问题及相应的解决办法。但需要探索的问题较多，现仅就以下几个问题谈一些看法。

（一）法律法规环境问题

BOT投资方式是一种合同式投资方式，透明的法律环境是其成功的重要条件。虽然我国自1994年以来一直努力从事这方面的工作，但至今仍没有发布正式的法规性文件，对于具体的项目实施，对于投资者和融资者，现阶段面临的一个法律法规体系不很完善的环境。这种环境将带来如下的一些问题：

1．投资者、融资者会认为缺乏法律保护，项目会增加不应有的风险，必然导致投资者、融资者信心不足。

2．由于政策不透明，项目商务结构与合同条款有时无章可循，增加项目计划与分析的难度，甚至给项目谈判也增加了很多难度。

3．项目管理者、投资者和融资者对项目能否被批准茫然不知，大家不知道项目批准的可能性有多大，怎样才能批准和为什么没有被批准。

要推进BOT投资在我国高速公路建设项目上的发展，需要尽快解决法律法规的环境问题是当务之急。笔者建议：尽早发布我国BOT投资管理办法。在这个管理办法未出台前，可考虑将项目在BOT结构基础上，通过“中外合作经营企业法”的法律框架进行实施。在现有的法律框架下，中外合作方法与BOT投资方式比较接近，其最大的共同点就是都为合同式投资方式。

（二）风险分担问题

高速公路项目的风险可以归纳为三类：

1．商业风险：项目公司面临诸如公路停运、工程竣工、工期、质量、价格等方面的风险，应由项目公司承担。

2．政治或国家风险：指非项目公司所控制的风险，如外汇的获得及汇率、征用土地、交通量测量、费率规定等，应由政府通过制定相关的法律、法规、担保等来降低风险。

3．不可抗拒风险：指因水灾、地震等自然灾害或事故的发生形成的风险，可以通过商业保险降低风险。

BOT投资项目进入实质性谈判阶段的难点在于政府与投资者、融资者如何合理地分担项目的风险。最好的办法当然是国家在BOT投资管理办法中明确各种风险的分担原则办法，笔者有几点建议：

1．必须区分投资者与融资者的风险责任。

2．为适应在项目上实现政府与投资者的风险分担，政府应明确并调整现有的相关政策。

3．主要的风险应有分担原则。

总之，我国高速公路建设引入BOT融资方式是解决目前公路建设资金严重不足的途径之一，还有许多问题需要广泛讨论和深入研究。