城市更新中的管治困境与创新策略思考

王国强

摘要：城市更新是面向城市建成环境的改造及再开发行为，城市建成环境承载着复杂、多元的在场利益相关者。因此，针对城市更新的研究，不仅应关注物质环境改造，更应明确更新过程中的利益格局和价值取向，从而推动城市更新决策实施、管理的优化。本文主要就对城市更新中的管治困境与创新策略进行分析和探讨。

关键词：城市更新；管治困境；创新策略

1城市更新和城市功能概述

城市更新主要指的是将城市发展过程中不适应现代化城市社会生活的地区必要的、有计划的改建活动。在1985年的8月，在荷兰召开了第一次城市更新研讨会上，针对城市更新问题提出了相关建议，生活在城市中的人们，对于自身所居住的建筑物、四周环境和出行等生活活动，存在着不同的期望和不满。对自身居住环境进行适当改造，形成自由舒适的城市环境，其中城市建设活动均属于城市更新的内容。

城市功能也被称作城市职能，由城市中不同因素共同组成，这些因素决定着城市的机能以及功能。城市功能是在一定的区域内，政治、经济和文化等全部具有的能力以及所带来的好处。城市功能有着整体性、结构性、层次性和开放性等特点。城市功能被划分为普遍功能、特殊功能、综合功能、主导功能。

2城市更新的特点与产生的问题

2.1多方利益平衡

为了保证政府、公众利益，在政策制定、规划审批实施过程中容易公式化的规定量化指标、刻意追求贡献用地数量，在无形之中，就会伤害到其他立场所在的利益。与此同时，在城市更新的过程中，开发商所带来的是强大的主观能动性以及资金注入，而开发商一旦介入，便期望从地块中获得最大收益，不加以合理控制极易造成城市用地的过度开发。人民大众作为城市规划的最终实践者，其意见对城市规划的编制实施无疑是极其重要的。然而，人民大众对自身利益的诉求极易陷入专业性不足而导致的局限中。所以公众参与需要政府及相关专业机构进行正确的引导。

2.2规划实施困难

在城市精细化管理的过程中，法定图则的城市设计规划对城市风貌、塑造城市特色，有着极其重要的作用。然而，对于已建成的环境空间形态，其可塑性是有限的。特别是对于城市景观限高控制同时建筑量较大的区域。在景观要求、限高的局限下，项目用地经济效益往往难以满足。因此，法定图则的城市设计内容，必须结合现状城市形态、土地价值、经济效益预期进行合理控制，以保证规划的可实施性。

2.3公共设施的合理配置

在过去的几年中，城市的更新以房地产开发为主，政府审批关注的焦点多在开发建设量控制、公共设施总量保证方面。为保证总体规划公共设施数量要求，控规编制及政策制定时往往容易造成“一刀切”的配置要求，导致了公共设施、公共空间服务效能不能完全发挥。

3当前开展城市更新工作的制约与困境

3.1技术标准滞后，缺乏相关指引和规范

实际上，按照当前的规划管理程序，渐进式再开发过程必然会受到规划管理的反向制约。一方面频繁调规难度大，因更新再开发而调整控规，给规划管理部门造成编制压力，也削弱了控规的功能和肌理；另一方面，繁琐的调规程序、高昂的费用也对个体再开发形成壁垒。在这种情况下，不可避免地出现合理更新的项目难以推进，已实施的更新处于缺乏管理的“灰色地带”等现象。渐进式更新项目难推进，核心原因在于技术标准滞后，这体现为现有各类技术标准、规范的制约，建成环境所需技术指引的缺失。国内规划技术标准、规范等大多形成于城市化快速发展阶段，滞后于城市建成环境，且主要是以服务增量开发为导向，缺少对空间、产权等建成环境的历史条件的系统性考虑，将现有规划技术标准用于再开发管理存在局限性。控规技术文件对建筑功能兼容性方面的制约，消防、日照间距规范对建筑形态变更的限制均是例证。

3.2管理程序滞后，缺乏引导和监管

当前管理职能的固化也是造成规划管理面临困境的重要原因。现有规划管理仍停留在精英意识主导下的内部操作，缺乏社会力量的介入，管理职能单一。以建成环境功能改变为例，规划管理过程仅为更新项目的审批、许可，更新的过程一旦避开了规划管理，便失去有效的控制和监管。一方面缺乏技术力量介入，建筑结构是否安全、建筑功能是否合理等问题得不到保障；另一方面，缺乏运营监督、管理，生产经营过程对居民生活的影响、占用社区资源、增加市政运营负荷等负外部性要素难以有效控制。这些问题都指向了单一职能的规划管理存在滞后性，仅由规划管理部门主导管控，窄化了规划管理的作用和价值。

3.3制度设计滞后，缺乏利益分配机制

作为城市整体利益和市民公共利益的代表，当前的城市规划管理仍是以控制干预为主，并未树立面向城市和市民的服务意识和全局意识。建成环境更新过程中，针对土地增值收益归属问题也一直处于模糊状态，导致公众利益受损。对于开发主体而言，逐利是本性，经济利益是再开发的动力，在更新过程中开发主体获取了物业的存量价值，城市和周边居民承担了社会成本，这对公众和在场利益主体而言是不公平的。缺乏利益分配制度，规划管理部门无法要求开发主体进行公共利益还原、提供公共利益回馈，导致社区利益被商业利益所侵占。

4城市更新中创新策略

4.1充分利用现有资源

在遵循可持续发展理念的基础上，充分利用现有资源对城市进行改造和更新是合理的。可以对部分地区进行重建和再开发，拆除原有的建筑物，然后根据城市的发展规律和需求，重新设计城市布局，使改造后的城市与现代经济发展水平相契合，但是这种方式投资大，成本高，面临的不确定因素多，风险较大。

4.2开发潜在空间

开发潜在空间对较小地区或房间来说意义重大。类似日本的国土面积较小的国家，应合理且充分地利用地表资源，建造多层楼房，而不要局限于别墅，还应合理利用地下资源，例如，建造地下旅游景点、地下通道或者地下商场等。居民住宅可以使用一些节省空间的家居用品。在当代经济发展水平下，提高空间利用率会避免很多问题，也会对我国现阶段的经济发展起到一定的促进作用。

4.3注重价值

社会价值和经济价值是我国发展过程中必不可少的内容。我国是一个注重发展经济的国家，因此，在城市更新过程中将经济发展作为首要任务，对城市更新作进一步的设计和规划。虽然经济很重要但也不能忽视社会价值，只有二者相辅相成，才不会使城市停滞发展。北京经过长达8年的时间，对城市设施进行多方位改造，虽然其改造周期长，但有效保障了城市的公共利益。

4.4城市文化的传承

由于人们居住的地区可能会有很多文物并未被列入关注对象的行列之中，因此，人民和政府在进行城市更新时更应该注重文物（如优秀的近代建筑和历史文化街区等）的保护，这是城市的重要组成部分，通过文物保护情况甚至可以很直观地看出一个城市的建造发展过程。例如，在1960年～1970年，因一些建筑缺乏特色，并且质量没有保障而被拆除，这就有可能导致城市在发展过程中出现“断片”的情况。在没有明文规定这些建筑需要保留时，当地的产权单位就成了这个建筑拆除与否的决定者。对于这种现象，城市可以结合自身条件合理规划城市的发展方向，制定文物的保护措施，以便延续城市的文化。

结语

优化规划管理程序，制定合理、可行的规划管理流程，明确多元主体的参与过程和作用，对开发主体形成有效引导和制约，最大化社区力量，实现多方参与、多方共治的目标。

参考文献

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