土地储备制度现状浅析

邓光庆

摘要：19世纪90年代末，上海成立了我国第一家土地储备机构，2001年，国务院颁布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，自此之后，我国的土地储备工作在全国范围内迅速开展，并且取得了很好的成绩，使得土地储备工作的内涵也逐渐清晰起来，这种现象对于有效运用我国的土地储备资源具有非常重要的意义。但是，就目前的实际情况看来，我国土地储备制度仍旧存在着诸多不足。因此，在新时期新背景下，相关工作人员必须要充分的意识到当前土地储备制度的现状并且制定有效的措施来进一步完善我国土地储备制度。鉴于此，本文就土地储备制度现状展开探讨，以期为相关工作起到参考作用。

关键词：土地储备；储备制度；制度改革

1.我国城市土地储备制度的基本概述

如何有效地保证城市建设按规划执行，有效控制城市土地供给，如何防让土地利用更加高效集约？土地储备制度的实施能够非常有效的阻止多头供地现象的出现，同时，实施土地储备制度还能够有效的提高土地的再开发利用效率，为政府增加土地收益，实现存量土地更加科学合理的配置，从而可以更好地引导城市建设。储备中心在收购土地以后，进行统一开发和整理，通过这种统一开发和整理的方式使原本一些规划不合理、环境比较差的土地能够再次得到开发和利用，使得国有土地资产更好的增值，统一规划、统一管理、统一开发、统一供应，土地储备制度的实施具有非常重大的意义。

2.我国土地储备制度的现状探究

2.1土地储备机构的运作不规范

在政府行使职能的时候要追求公众利益的最大化为主要目标，而企业则是追求利润的最大化。在当前的土地储备以及土地资源的分配利用过程当中，政府部门和企业之间的双重目标是很难被同时满足的。更重要的是，政府部门在进行制度实施的过程当中，没有对土地制度的性质进行明确的定位，这就导致土地储备机构在土地的储备收购供应等各个环节责任、义务和目标都不明确。

2.2缺乏行之有效的监督

就目前来说，政府在土地储备中的监督职能，并没有得到明确的规定，对于土地的收购储备和供应以及相关的土地事宜监督行为不够规范，存在着一些违规和暗箱操作的行为。同时在土地收购、储备以及供应的过程当中不透明、不公开，导致公众不能够对其进行有效的监督，这也就不可避免的造成了地方政府的作为会违背社会公众的权益而偏向企业利润。更有甚者，有些地方的土地储备制度，变相的充当了卖地换钱和形象工程的手段，严重的损害了政府部门的公众形象，也让我国的土地资源的利用有失公平。

2.3银行停止土地储备贷款

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定：对地方政府债务建立“借、用、还”相统一的管理机制。政府举债只能是省、自治区、直辖市政府举借，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。意见明确表示剥离融资平台的政府融资功能，融资平台不能新增政府债务。财综【2016】4号文出台后，储备土地抵押融资贷款关上闸门，62号文出台，给土地储备打开了融资的大门，发行土地储备专项债券，是土地储备容易唯一来源。发行土地储备专项债券，是党的十九大报告提出三大攻坚战中防范金融风险攻坚战的有力举措，强化项目与融资自求平衡，能够防范化解潜在风险隐患，增强地方政府债券的透明度，吸引更多的社会资本投资债券，带动民间资本投资土地储备领域。

3.我国土地储备制度的改革措施探究

3.1进一步确定土地储备的公益属性

在土地储备过程当中，政府部门要注重自身社会角色的转变和定位，作为为社会公众提供服务的职能部门，应当最大化地凸显出土地储备行为的公益性。所以在实际的土地储备当中，政府部门应该对土地的收储目的进行进一步明确，即土地收储的目的只是为了土地资源的科学合理利用分配，消除利用土地换取利润的思想，去除市场经营的成分，打消利用土地的收储与在一级市场中的交易差价进行牟利的念头，从而从根本上避免土地财政的现象。在土地储备的过程当中，政府部门应该要最大程度的保障合法公民的合法土地权益，所采取的强制措施应该仅限于为了实现公众利益的范围，划清公私权力的界限，真正的做到土地权益在各个利益主体之间的平衡，最大程度的实现土地资源的高效利用。

3.2把城市地价水平调控在一个合理的水平上

在收购地价方面，首先要制定科学合理的土地收购、储备和供应等相关计划。在制定土地收购和储备计划时，需要和整个城市的经济发展、用地计划、旧城改造计划、房地产开发计划等政府在城市发展方面的考量进行有机结合，同时需要根据当时具体的土地市场变化情况，及时调整土地供应的总量、土地结构以及土地的供应方式、供应节奏及供应时间等，从根本上把城市地价水平控制在合理的范围内。

3.3落实土地储备新政策，加强风险管控

2018年1月，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合下发《土地储备管理办法》（国土资发【2017】12号）文，对土地储备提出了新的要求，自此，土地储备进入了新的历史时期。

新时期的土地储备工作，对储备主体、资金来源、运行机制等方面都做了重新的规范，特别是资金来源上，储备土地不再向银行抵押融资贷款，发放土地储备专项债券成为了土地储备唯一融资渠道，这就在项目选择、资金管理上提出了更高的要求，融资与项目自求平衡，债务资金纳入限额管理，成为了储备工作的核心。这样做的优点是可以保证政府在土地盘活的过程当中取得合理的收益，同时有效地调动和吸取社会资金，因此可以极大程度地分担风险；也可以通过重大事项听证方式，减少行政干预和人为因素的干扰，切实维护投资人的利益。

3.4利用土地储备，助力城市发展

在未来的土地利用中，逐渐减少新增建设用地，挖掘城市存量土地将成为重点，要充分发挥土地储备在新增转存量发展，低效用地开发，土地高效集约节约利用中的作用，将城市大量闲置、低效用地收储，充分发挥“大池子”蓄水的作用，提高政府对土地的调控能力。在地方政府债券将逐步缩小一般债券规模的情况下，土地储备专项债券将成为城市开发建设中的主要资金来源，精准包装项目，获取资金支持，加快土地收储和基础设施建设开发，尽快形成土地收益，全力支持城市开发建设。在城市土地利用中，有很多布局散乱、利用粗放、用途不合理的城镇存量土地，可通过补偿的方式，依法收回其土地使用权，纳入政府土地储备。对城市的闲置土地，统一收回，整合，按规划重新出让。通过土地储备，可以将原有土地重新收回，整治，发挥其更大的经济效益。在项目选择上重点选择政府指令性项目和收益高、见效快较为成熟的收储项目，将“生地”变“熟地”、“闲地”变“宝地”，最大化实现土地价值，政府应抓住机遇，土地储备作为地方政府新生财源的重要载体，要把握机遇，深度研究政策，为城市发展建设、服务经济社会发展奠定坚实的基础。

结语

总的来说，土地储备制度是我国土地资源科学合理高效利用的重要前提，相关工作人员必须要充分意识到当前土地制度当中存在的问题，针对问题制定一系列的措施，保障土地储备工作的有效有序开展。

参考文献：

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