晚清统治危机爆发征候探研

赵亮

赵亮

[摘要]晚清道、咸之际，清廷在全国范围内掀起了一场清查亏空的大规模行动，此次清查由两代皇帝督导，波及十数省，决心不可谓不大，声势不可谓不显，但其效果可谓不彰。这一时期清廷亏空严重的状况恰恰凸显出其财政领域所存在的危机，这一危机同时也正是其统治危机的主体征候之一，并成为全局性危机爆发并扩展开来的诱导性因素。道、咸之际的财政窘况影响不仅及于当时，而且波及以后数十年，直至清亡，影响可谓深远。

[关键词]危机；道光；咸丰；亏空；财政

清廷财政上的窘迫在嘉庆朝镇压白莲教起义后即已凸显，其后愈演愈烈，至道光朝末年，几至难以收拾之境地，其最突出者体现在府库的严重亏空上。此时，清朝统治潜伏着严重的危机，而财政上的危机正是其统治危机的主体征候之一。

为了扭转财政上的困局，清廷遂在全国范围内掀起一场清查亏空的行动。

风暴从山东开始刮起。

道光二十八年（1848）三月，山东巡抚张澧中上奏“查明山东省亏挪积弊及筹办情形”折，请求追查亏空，对张的看法，户部表示认同，并进一步指出“该抚原奏内称山东省额征钱粮，近年征解，日形短绌，推原其故，总由以完作欠、已征不解，溯自道光十一年（1831）起至二十七年（1847）止，先后积压欠解银至六十余万两之多”。【1】（99-100）

经过山东省和户部的分析后，道光帝对于事态的严重性也有了清醒的认识，遂指示：着即照张澧中所议，督同藩司徐泽醇，迅速查办，已征者尽数提解，其未经交代各案，亦即照所定例限，四任以上者，限五个月；三任者，限四个月；两任者，限三个月；一任者，限两个月，统于限内揭报清楚，倘再逾限未清，实系无故亏缺，即照议将该员拿问，查抄治罪，并将该管道府直隶州一并参处……着该抚悉心筹画，妥议具奏，其积压多案、未能查参之历任该管上司并着该部查取职名，一并议处。【1】（99-100）

考虑到亏空历来是一个各省共有的问题，道光帝进一步宣谕：因思各直省州县经手钱粮亦应趁此时一体查办，以挽积习，着各直省督抚即按照户部议准山东省所定清查期限章程，一律查明具奏……严提已征银两统归司库，其各属接收交代亦照山东省章程依限结报，自本年为始，每年统于岁终开单汇奏，经此次饬谕之后，如仍视为具文，不能破除情面，致有通融亏短情弊，一经发觉，定将该管之督抚藩司等严行治罪，决非告诫之虚文也。【1】（99-100）

道光帝在三月发布上谕，原本希望以此为契机，使各省以山东省为榜样，主动采取行动，清查积欠。但大半年过去后，多数省份未见行动，皇帝为了对地方大员有所触动，即于当年十一月再次发布一道更为严厉的上谕，指出：地丁为国家正供，岂容丝毫短绌，乃近来各省奏销不能扫数全完，竟有业经征存未解之款，亦屡催罔应，岂非州县侵蚀、大吏徇隐，及至该员病故或因他案参革，始行奏明查抄，已无及矣，惟是纸上空谈，无裨实用，即狃于积习，瞻顾处分，亦属事所常有，此时彻底核办，非清查不能得实，若仅照历次清查具文，亦不能杜后日之弊，现在江苏、浙江、河南、山东、福建、四川等省均经奏明清查，尚未册报其余各省亦应一并彻底清查，勒限奏报，其因公挪移者，设法弥补，无故亏短者，严行参办，仍着落赔缴。惟事期核实，若不宽其既往，势必终始隐饰，不得确实底裹，若不严警将来，何以饬法纪而惩贪黩……各省督抚迅速查办，其报结省份……特派大员前往该省，无论道府州县，随地抽查，如有不符之处，即将侵亏之员严参加等治罪，并该管上司分别治罪严议。至钦差按临之时，如有州县挪借绅民银两以图搪塞、事后归还原主等弊，并令该督抚各就本省情形严密访查，实力杜绝，以除积弊。自此次查明实存数目以后，逐年认真催解，随时详报部听拨，倘再有亏短，即将侵蚀入己之员置之于法，万难稍贷。【1】（402-403）

道光帝在此次上谕中着重强调的清查地丁钱粮问题，其主要心得来源于钦差大学士耆英所制定的五条章程，即分别是：清查地丁钱粮、漕米改收折色、盐法酌改章程、河工节浮费裁冗员、各省广开矿厂。一条为开源，其余四条皆为节流，一切措施都是为了增加清政府的财政能力，而在诸多举措中，最核心的一条无疑还是清查地丁钱粮。

对于追缴办法，耆英提出了八个月清查的办法。

对于耆英所拟的章程，道光帝令以穆彰阿为首的大学士、军机大臣会同户部妥议具奏，穆彰阿等基本赞同耆英的方案，并进一步对几个方面进行了细化，如对以完作欠、征存不解甚至恣意侵挪的官员应按照相关律例加以刑求；对司道府州明知不揭者革职；如已经揭报而督抚不行题参者降五级调用；若上司只系失于觉察，府州降一级调用、司道降一级留任、督抚则罚俸一年。【2】（52）

章程一经拟定，各省的清查遂次第展开，具体可见下表。

地区

亏欠银粮数

追缴章程

备注

银二百八十四万六千八百余两，仓谷一百十万九千五百余石，米三千余石。

三万两以上各员奏请革职；五千两以下降二级留任，限一年全完开复；五千两以上限二年，每年各缴一半；一万两以上限三年，每年各缴三分之一；二万两以上限四年，每年各缴四分之一；俱革职留任，统限届满全完者，准予开复，逾限不完及完不足数，革任监追。查抄作抵不敷银两仍勒限一年全完免罪，如仍不完，照例办理，其欠项着落上司分赔。

上次清查时间为道光二年

上次查办续亏尚有未完银六十余万两，此次未完银十九万五千五百余两。

五千两以下限一年；五千两以上限两年；一万两以上限三年；丁忧告病人员展限一半；病故降革人员如子孙候补州县以下等官及未经出任者，亦展限一半；如逾限不完或完不足数，参革监追，查抄作抵。在直人员以奉旨之日起限，离直人员以接准直隶咨文之日起限。现任候补非同事故人员可比，且欠数均在五千两以下，应改限半年全完。

上次清查时间为道光元年

历年专案亏短银一百七十八万八千八百四十六两三分三厘，赔款应行咨追银一百七万二千四十八两三钱二分七厘，属库垫款归接扣二成弥补银四十六万八百两七钱六分一厘，应追输亏等银一万六百十七两八钱五分，流摊着赔银一百三十一万一千两六钱八分二厘，实亏银一百四十四万九千三两一钱八分六厘。

现任州县亏欠三千两以下者，先降二级留任，限一年全完开复；三千两以上至六千两，限二年，每年各缴一半；六千两以上至一万两，限三年，每年各缴三分之一；一万两以上至一万五千两，限四年，每年各缴四分之一；均先降三级留任。一万五千两以上至二万两，限五年，每年各缴五分之一；二万两以上至三万两，限六年，每年各缴六分之一；三万两以上至四万两，勒限七年完缴，每年各缴七分之一；均先行革职留任。四万两以上至五万两者，均革职留任，摘去顶戴，统限八年完缴，每年各缴八分之一。如四限内各按分数全完者，方准先行开复顶戴。其数逾五万两以上者，立予参革监追，查抄变抵。以上勒追各员如初限应完之数限满分厘未交，或完不及分限银数三分之二者，即照统限届满不完参革监追；若每限俱完至三分之二，其未完银两并入下限着追，其限满革职监追之员查封备抵，再限一年全完免罪；若监追一年，仍不完缴，除将本员照例治罪外，所欠银两实系家产尽绝，亦无子孙出仕，无力完缴者，再于历任各上司名下着落分赔。

上次清查时间为嘉庆十九年

银三百八十九万七千四百四十六两

数在五千两以下者，限半年；五千两以上者，限一年；一万两以上者，限二年；二万两以上者，限三年；江淮等属赋额较轻，此次开报垫欠亦较苏属为少，请将一千五百两以下者限半年，一千五百两以上者限一年，三千两以上者限二年，均令依限征完，不准任意苛敛于民。如不能按限征足，着落经垫与接征之员各半分赔，其接征之员无分正署，按日均摊赔，不足数立予参革，未完银两归于无着筹补。

上次清查时间为道光元年。海疆防堵冲要之区差使络绎，各该牧令不得不挪款垫应，以济急需，此实致亏之一大端也。

银一百四十四万六千八十八两，钱八千五百二十五千六百。

现任人员及虽经去任，现在本省、外省服官者，五千两以上降二级留任，限一年全完开复；五千两以上者限二年每年各缴一半；一万两以上限三年每年各缴三分之一；二万两以上限四年，每年各缴四分之一。俱先革职留任，届满全完者，准予开复；逾限不完及完不足数，革任监追，查抄作抵，不敷银两仍勒限一年全完免罪，如仍不完，照例办理，其银两着落上司分别赔补。

上次清查时间为嘉庆十七年

银一十八万五千五百五两，仓谷米豆一十九万五千七百五十八石，又实在民欠无着粮二万五千三百五石，又以欠报完，应分别催征追赔粮一万七百二十二石。

三千两以下者降一级留任，限一年全完；三千两以上至六千两者，二年；六千两以上至一万两者，三年；一万五千两至二万两者，降三级留任，限五年全完开复，逾限不完及完不足数，分别革追，仍勒限一年全完免罪，如不完照例办理。

上次清查时间为嘉庆九年

银一百二十三万余两，钱四十三万一千九百一十二串，又摊销弥补未完银一十八万五千二百七十二两，钱四千七百九十一串，上色粮一万七百九石，下色粮一千八百四十四石。

亏银一万两以上者，先行革职留任，勒限二年半完交；亏银五千两以上者，先降三级留任，勒限一年半完交；亏银五千两以下者，先降二级留任，勒限半年完交。限内全完，奏请开复，限内不完及完不足数，照例革职，查封监追。

上次清查时间为道光十一年

谷三十五万九千七百一十三石

缺谷按价折银酌定期限，数百两至一千两者，限半年完缴；一千两以上至二千两者，限一年完缴；二千两以上至四千两者，限二年完缴；四千两以上者，限三年完缴。如能按限完缴，照常升转，一限不完，无论何项领款，扣收抵解；二限不完，停其升转；三限不完，革职监追，服官他省者，照此办理。

上次清查时间为道光四年

银二十二万七千八百三十六两八钱七厘，米八千七百三十四石二斗五升九合三勺，谷一十一万二千四百二十七石六斗四升九合八勺。

一千两以内者，暂免议处，限三个月全完；一千两以上者，降一级留任，限半年份两起全完开复；三千两以上者，降二级留任，限一年份四起全完开复；五千两以上者，革职留任，限二年份八起全完开复；逾限不完及完不足数，革任监追，查抄作抵，抵不足数仍勒限一年全完免罪，如仍不完，照例办理，所欠银两着落上司分赔。

上次清查时间为嘉庆二十一年

银十七万九百余两，钱七万八千余串，小数钱六万五千余吊，粟米十一万二千余石。

五千两以下者，限一年；五千两以上至一万两者，限二年；一万两以上至二万两者，限三年；全数完缴，届期不完，分别参办。

上次清查时间为道光九年

银一百四十九万五千五百四十二两

道光二十年以前民欠已奉旨豁免

银七十九万九千四百六十两，谷四十七万九千五百二十石，米三万一千五十六石。

有因公挪移者，分限追缴；有因赔代完者，展限追补。分别严定处分，经户部按款议覆。

上次清查时间为乾隆六十年

七十二万一千二百七十五两三钱三厘

挪欠库项数在一千两以内者，暂免议处，勒限半年完缴；一千两以上至三千两者，降一级留任，限一年完缴；三千两以上至五千两者，降二级留任，限二年完缴；五千两以上至一万两以上者，革职留任，限三年完缴。限内全完，俱准开复，倘逾限无完及完不足数，查其原欠，如系挪项及挪项多而赔项少者，撤任监追，查抄备抵；倘原欠系属赔及赔项多而挪项少者，暂免离任，再限一年全完开复，如仍无完，亦即撤任监追，查抄备抵，本员照例治罪，所欠之项抄抵不足，例应在于从前历任各上司名下按成分赔。

上次清查时间为道光元年

米一十万九千四百余石，谷一十六万九千六百余石。

年限较近者依限摊完，年限较远应统以八年为率，照例价令该管道府按季提银存贮道府库，每年每季应摊银随时详参；倘遇事故，人员摊未足数，实在力不能完者，责成该管道府另行筹补，概不准另议展摊，致逾定限，其从前业已摊归米谷价银现存属库者，亦即查明全数，提存道府库。

上次清查时间为道光九年

银二十万三千六百六十八两，谷五十二万八千五百三十六石。

着落历任督催不力各上司按照在任月日分赔，查照定例：知府、直隶州分赔五成，道员分赔二成，藩司分赔二成，巡抚分赔一成。数百两至一千两，限一年；一千两以上至二千两，限二年；二千两至三千两以上，限三年，各依限完缴。如完不足数，奏参勒追，其有已故无着各员归于通省提廉分年归补。

道光二十年以前民欠已奉旨豁免

银十五万六千一百四两一钱四分九厘九毫，各色粮十八万九千九十九石五斗六合五勺二撮。

照甘肃省清查章程

银七十八万九千六百余两，谷七十三万四千七百六十九石。

查明事故离任实在无著者，即于通省各官筹议扣廉先行归补，其现任升任及本身虽已去任而子孙现在出仕者，即予勒限严追。数在五千两以下者，限半年；五千两以上至一万两者，限一年；一万两以上至一万五千两者，限二年；一万五千两以上至二万两者，限三年；二万两以上至三万两者，限四年；四万两以上者，限五年。届满不完，严参监追，查产变抵，抵不足数，再限一年全完免罪，如仍不完，照例办理欠项，在于从前历任各上司名下按成分赔，立限追缴归款，如逾限未完或完不足数，即归于续扣养廉，次第归补。

上次清查时间为嘉庆八年

银五万三千四百十七两一钱三分，谷五万五千一百三十八石四斗六升，缺额未补谷二十一万二千三百十八石九斗。

照福建省清查章程

台湾府在清朝官方文献中与福建省并行开列。嘉庆二十四年、道光十五年、道光二十五年民欠三次奉旨豁免。

资料来源：中国第一历史档案馆编：《道光朝上谕档》第二八、二九、三十册，《咸丰朝上谕档》第一、二册，广西师范大学出版社，2000年。

道光三十年（1850）正月，道光帝驾崩，咸丰帝即位。新君登基，自然要有一番新气象，对于清查积欠，他命大臣们会同户部检讨得失，以利进一步推进，大臣们根据各省清查反馈的情况，认为：藩司平时即不讲求，临时复多隐匿，意存见好，设法通融，以致日久玩生，州县等官遂有恃无恐，转相挟制，而督抚大吏又以钱粮责在藩司，瞻顾因循，将就了事。此后若不痛加振作，力挽颓风，恐不数年间，一切仓库钱粮又复续有亏缺，更费周章。【3】（56-58）

他们就例载条款拟定了5条章程：“官垫民欠名目宜永远禁革也；已征未解流弊宜永远革除也；挪新掩旧之弊宜严行禁绝也；交代限期宜严行稽查也；藩库实存银两除存留例支外宜悉数报拨也”。【3】（56-58）以上5条所涉情况在积欠中存在已久，此次再制定严禁的措施，更多地是一种政治姿态，乃是为新皇整顿造势而已，而这也正是咸丰皇帝的本意，他当即下诏表示：清查各省仓库章程酌拟五条呈览，均着照所拟办理。惟有治法贵有治人，各直省州县经此次清查以后，自应痛除积习，力杜新亏，但恐不肖官员以为宽其既往，妄冀恩可幸邀，图便己私，仍前执法，何以肃纲纪而儆官常，特再明谕各督抚大吏督率藩臬司道府正己率属各励廉隅，则属吏自知敬畏，仍随时认真稽核，务须激发天良，不惮烦劳，不避嫌怨。查有劣员因循玩泄，渐致新亏，视宪典为具文者，立即严行参办，倘该督抚等毫无觉察或甘为徇庇，经朕访闻确实，不但本员应置重典，定将该管各上司从重治罪，朕惟知仰遵谕旨，法在必行，决不宽贷也。【3】（59-60）

为贯彻咸丰帝指示，众臣商议对于新君登基下发的豁免诏也应加以区隔，因为“各省清查案内一切追赔银两均关弥补库项，甫经彻底清厘，分别立限追缴，核与从前追款早经定案者本有不同，自未便概予豁免”，遂议定：凡在道光三十年正月二十六日颁诏以前本员业经病故，应于子孙名下着赔而其子孙又无官职，力不能完，查明实系家产尽绝，无可着追者，由各旗籍出具切实印结咨报到部，准予豁免；如本员尚在，无论升任、现任、候选、候补以及降革、离任，并续经病故各员，其将来按限追交及着落分赔、代赔之处，悉令查照各该省……核实办理，均不在此次应豁之列。至本案内如有由通省各官按缺摊廉及酌提州县坐支等项分年归补者，亦无庸查办请豁，以清界限而重帑项。【3】（183-184）

其后并严令各省将应交而未上交的挪欠仓库银粮官员及勒追起限日期名册尽快上报。【3】（243-244）

虽然咸丰帝摆出了一副严追的架势，但效果却并不明显，几乎没有省份达成完全追缴的目标，而最高统治集团对于完成清欠似乎也没有多大的信心，例如咸丰帝认为山西省完成任务较好，在限内追缴积欠过半，但转而话锋一变，表示“其中恐有挪新掩旧，以图塞责者，不可不豫为之防患，”【4】（121）其矛盾的心态，溢于言表。而留给清廷的时间已然所剩无几，一场历史性风暴的降临已是迫在眉睫。

此次大规模清查经两代皇帝先后督导，共有十七个省牵涉其中，基本覆盖全国。本案对于我们了解道光朝后期财政危机状况提供了若干重要的启示：

首先，清政府此时的财政状况非常地糟糕，此次清查是由山东省率先自行发起的，随后清廷发布上谕令各省进行清查，很快响应跟进的包括江苏、浙江、河南等省，而事实上亏欠较多的也正是以上诸省，其亏欠额都在百万两以上，如此巨额亏欠当非一朝一夕所致，乃是地方财政吃紧的真实反映，即这些省不仅欠解中央巨额银两，其省、道、府、州、县的库贮当亦无己，如果不是实在支撑不下去的话，那些老于世故的官僚恐怕是不会痛快地响应清廷上谕的，当是想借此机会一并充盈地方府库。至于其致亏之因，当不外乎其多地处沿海，向为国家财政所倚，但又因鸦片战争战火所及，加之战后赔款，财政压力过大之故。

其次，从各省上次清查时间来看，或是嘉庆年间甚至乾隆末年，或是道光初年，只有甘肃、奉天、云南三省分别在道光九年和十一年进行过清查，在长达二十多年的时间里，清廷居然对全国大多数省份亏欠中央财政的行为听之任之，对于可能到来的财政危机毫无预警，其最高统治集团的政治敏锐性和执政能力下降之速，令人叹为观止。

再次，清廷整肃吏治的决心和能力也在不断降低，例如咸丰初年拟定的五条追欠章程虽可谓切中要害，正好点出了地方亏欠银粮的五大弊端，但是这些弊端可说早已存在，于近期则更形严重，清廷明知其弊而束手无策，坐视吏治败坏，恰恰凸显了其既无心更无力整顿的窘境。

财政危机是此时清廷统治危机的主体征候，同时也是全局性危机爆发并扩展开来的诱因；除此之外，实则亦是晚清地方财权日重以至离心倾向日增的基本线索。咸丰初年，太平军兴，清廷统治危机全面爆发，由于清廷府库空虚，军力腐朽，清最高当局陷入到全面的被动之中，只好下令各地兴办团练，并下放财权、事权及军权，晚清督抚专政之局由此渐成，由湘军而及淮军再及北洋军，清朝灭亡实亦不脱此因，可见其影响至深矣。

注：

[1]中国第一历史档案馆编：《道光朝上谕档》二十八册，桂林：广西师范大学出版社，2000。

[2]中国第一历史档案馆编：《道光朝上谕档》二十九册，桂林：广西师范大学出版社，2000。

[3]中国第一历史档案馆编：《道光朝上谕档》三十册，桂林：广西师范大学出版社，2000。

[4]中国第一历史档案馆编：《咸丰朝上谕档》一册，桂林：广西师范大学出版社，2000。

作者单位：上海立信会计学院思政教研部

邮编：201620

（责任编辑陈佑清）