完善上海市社区治理结构浅析

薛轶君

南开大学上海

摘要：近年来，随着上海经济社会的迅猛发展，人口大规模地导入，城乡二元结构被打破，城市社区治理问题日益受到关注。因时而变，随事而制，本文主要从上海社区治理创新角度出发，以街道办事处为核心，通过分析现状以及剖析问题，提出“以公共需求为导向，明确治理主体职责，探索多元参与治理”的对策建议。

关键词：社区治理；组织；多元

自20世纪90年代中后期开始，我国出现了以上海模式、沈阳模式和江汉模式等为代表的社区建设模式，为城市发展提供了有益的借鉴。社区治理结构是指政府行使城市基础建设和社会管理职能时所反映出的具体行政体制形态，是政府组织在社区治理过程中的组织设置、职能划分等各种关系模式的总称，其核心是社区治理中的职能界定、各组织的职能定位以及社区参与主体的相互关系。

一、关于社区治理的理论基础

20世纪90年代以来，西方学者对“治理”做出了许多界定。“治理意味着参与者最终形成一个自主网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。”由此可见，治理是各种公共的或私人的机构管理共同事务的诸多方式的总和，它强调多元、互动、合作，反映了科层制政府管理模式向整体性政府管理方式的转变。

社区治理的演进，其实是在企业家政府理论、治理理论、新公共服务理论以及服务型政府理论的基础上建立并发展起来的。企业政府理论认为，政府应当由“划桨者”转变为“掌舵者”，由公共服务的直接提供者转变为公共服务的安排者。治理理论则肯定了公共服务的多元提供，构建合作网络。新公共服务理论强调“公民优先”，提倡公共利益、公民权利、民主程序等理念。服务型政府理论则更加明确了政府对于居民的服务责任，社区要充分发挥其在政府与居民之间的纽带作用。

二、上海市社区治理结构的现状

从上海社区治理的实践可以看出，作为政府派出机构的街道办事处（块的机构）和作为政府职能部门派驻社区的机构（条的机构）是代表政府直接参与社区治理的公共行政主体。同时，作为整合社区管理和服务资源的社区各中心（如：社区事务受理服务中心）和作为基层群众性自治组织的居委会，也是社区治理的重要主体。各类社会组织、各种驻区企业、业委会、物业公司等，同样成为社区治理的重要参与者。

目前上海的社区治理，主要采取“条块结合，属地管理”的模式，来自条线的大量事务和职责落到社区：比如在行政执法过程中，街道往往承担了大量综合协调和托底保障工作；社区各中心在运行中也存在条块双重领导体制和条线部门领导体制等情况；居委会也承担了大量政府职能部门下派到居委会的工作任务。

四、社区治理结构的瓶颈

上海“两级政府、三级管理”是一种“政府主导型”模式，它最鲜明的特色是通过政府的行政力量来推动社区变革。“这种模式的优点在于凭借坚实的政治、经济资源和条块结合、以块为主的行政管理网络在社区建设中发挥主导作用。缺点在于这种政府办社区的方式，由于有‘全能政府’、社区‘单位化’之嫌，抑制了民间的活力，从而降低了政府的工作效率，增加了政府的财政负担，政府机构有再度膨胀的趋势。”

（一）街道办事处的权责不对称

街道办事处责任无限、权力有限。行政化的垂直管理体系下，各级政府条线部门可以直接将管理职能下放至街道，但不带相关授权和资源配置。街道办事处由于缺乏对称的协商条件，容易陷入职能“过范”和虚以应付，客观上形成街道“对上负责有余、对下统筹不足”，开展工作的弹性不足、自主性不大。

（二）居委会行政化趋势明显

在实践中，居委会的应然角色和实然角色存在很大差距，自治组织的职能严重弱化和退化，很大程度上承担了政府的行政职能、市场组织的职能和社会事业单位的专业职能，尤其是承担了大量的行政事务。居委会可调动的直接用于服务群众的资源有限。区街形成合力支持居委会的机制尚不健全，对居委会实施自治共治指导和帮助不够。

（三）社会组织参与社区治理的作用发挥有限

一是部分社会组织织行政化倾向比较突出。一批体制内培育出来的社会组织政社不分，长期处于“二政府”状态，存在“官办、官管、官运作”现象。二是社会组织参与社区共治和居民自治的活力不足。在社区共治平台层面，社会组织多以提供生活服务为主，参与社区管理的渠道不多，制度安排相对比较缺乏。

（四）公众的参与意识淡薄

学者认为，“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者”，但实际情况往往不尽如人意。一是社区治理的参与渠道不畅通。居民表达意愿和参与社区管理的渠道还比较缺乏，社区居民缺少一种制度化、常规化的参与机制，二是居民自身参与意识和民主意识还需加强，社区居民缺乏主人翁意识和责任感。

（五）运用网格化管理的成效尚不明显

网格化管理是近年来上海推行社区治理的创新模式，但实际效果并不显著。实践中，条与之间的协调、条块配合以及条块间相互推诿扯皮等传统科层治理体制存在的问题，一定程度上影响了网格化模式的运行。另一方面，网格化管理的基本特性决定了其属地管理和明显的静态性管理的特征，但没有充分考虑特大型城市日益增强的社会流动性。

五、完善社区治理结构的对策建议

社区治理，关键是体制创新，目标是走向“善治”。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是还政于民的过程。

（一）准确定位街道职能

街道作为政府派出机构，是行政管理的最末端，具有行政功能；街道也是政府社会管理和公共服务的基础环节，具有基础管理和公共服务的组织协调功能；街道还是行政管理和基层自治的重要连接点，要指导协调基层组织开展工作，具有枢纽功能；街道更是党在社会执政的重要基础层面，具有组织群众、动员社会的功能。

准确把握街道职能定位，既要坚持组织公共服务、实施综合管理、维护社会稳定的职能定位，又要适应新形势，推动社区自治、动员社会各方的工作职能，努力构建符合特大型城市社区治理要求的治理体系。

（二）进一步理顺条块关系

按照依法、效率、有利的原则，分类划定条块职责：对责任主体明确的专业管理、行政执法事务，明确条线部门负责管理处置，街道办事处负责发现、配合和监督；对职责交叉的专业管理、行政执法事项，由街道办事处对相关条线部门及其派驻机构进行统筹安排、牵头协调，但街道不取代执法主体；对公共服务类事务，条线部门负责制定具体政策、明确工作要求，并提供相应的服务资源，由街道负责整合集成；对社区共治自治类事务，以块为主，由街道动员社会各方广泛参与。

（三）加快推进社区居委会自治功能的回归

明确和规范居委会的职责，让居委会有权拒绝不合理的摊牌性任务，维护居委会的基层性、群众性、社会性和自治性。进一步理顺居委会、业主委员会和物业管理企业三者之间的关系，形成工作联动、资源共享的机制。

（四）切实激发社会组织活力逐步推进政社分开，明晰职责范畴。按各级政府条线要求，在社区建立的“民非”性质的组织，要抓紧在机构、职能、人事、财务等方面与行政机关分离，建立和完善平等、公开、透明、竞争机制，规范纳入政府购买服务范围，促进此类组织在社区服务、调处矛盾纠纷、重点人群和重点区域管理上提升服务水平。

（五）创新网络化管理新机制

网络化治理（GoverningbyNetwork）可理解为是一种全新的通过公私部门合作、非营利组织等广泛参与提供公共服务的治理模式。它的特质在于：多方参与、社会信任机制、协调合作机制、整合联动。要最大程度促进以党组织为核心，政府、企业、社会组织、居民等各方面力量融合互动、资源整合。做好两个“发动”，即发动居民参与社区治理，发动社工组织参与社区治理。做实两个“平台”，搭建建社区多元主体利益诉求的协商协调平台，完善综合联动服务平台。

“新型社会治理一定是政府、社会和市场的多元协同，新型社会治理一定是基层政府、社会组织和社区居民自治组织的多元协同，新型社区治理一定是政治性的党组织、自治性的居委会和经济性的业委会、物业公司的多元协同。多元协同治理结构可以有效避免政府-社会二元互动结构的冲突、讨价还价和无休止的博弈。”总之，“多元主体共推社区治理”的模式已是必然选择，也必将开创上海社区治理工作新局面。

参考文献：

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