土地闲置原因分析及对策研究

郜经蓓穆永明李克敏

摘要：众所周知，土地资源是非常珍贵而有限的，然而大部分地区由于社会经济发展、城市化进程加快、城乡发展不同步等原因而存在着土地资源闲置浪费的现象，要减少土地闲置、促进土地资源合理利用，以提高土地利用率、促进城乡统筹协调发展，本文就土地闲置原因及对策研究进行分析与讨论。

关键词：土地闲置；危害与原因；预防对策

1.土地闲置的概念与内涵

土地闲置分为农村土地闲置和城市土地闲置，前者是指在农村土地生长周期内没有使用，主要有两种形式：一种为抛荒，即某块土地空闲搁置未被利用、抛荒半年以上，此为农业土地闲置；另一种为农村宅基地废弃、控制，此为非农建设用地闲置。后者是指在依法取得某块土地的使用权之后，使用者未经许可、逾期未动工开发的建设用地，主要包括三种情况：第一种为土地持有者或开发商得到土地开发权限之日起满一年内未进行土地开发的情况；第二种为虽已动工着手开发事宜，但开发面积不足建设总面积的三分之一或投入资金不足总投资金额四分之一的情况；第三种则是相关法律法规规定的其他情况。

2.土地闲置的危害

土地资源是十分有限的，土地资源的闲置是对土地资源的极大浪费。一方面，农村土地闲置不仅会造成宝贵的耕地浪费，还使人均耕地面积减少、加剧人地矛盾、增加农民负担；另一方面，城市土地闲置会导致土地大量囤积、城市用地紧张、房源供应不足、房价过快上涨以及日益尖锐的住房供求矛盾等难以解决的问题。

3.土地闲置的原因

3.1经济原因

城市土地闲置的经济原因主要有两个，一方面是部分开发商在获得土地开发许可之后资金出现问题而使得缺乏足够的资金投入到土地开发项目之中，后续开发受到阻碍，致使土地开发被迫中断，从而造成城市土地闲置；另一方面，随着社会与城市的发展，经济发展与建设用地指标不能相协调，人地关系日益紧张，地产开发商和土地持有者为了牟取更多利益而蓄意囤积土地。

农村土地闲置的经济原因与城市的背景不同。首先，工农业价格剪刀差加剧，农副产品价格在可比价格指标体系中呈下跌趋势，而农用生产资料价格渐涨，农民更愿迁居城市务工而非选择耕作，导致农村土地的大量撂荒和闲置；近年来的数据统计显示粮、面、油、畜禽、水产品等主要农产品市场供大于求和价格下跌的现象，农民收入持续减少，面对生计的现实问题，农民只能选择迁居于城市；进而，大量农民进城务工，仍然占据和空置农村宅基地和房屋，出现大量“空心村”，造成土地闲置的同时还会引发留守儿童、留守老人等一系列社会问题。

3.2政策原因

城市土地闲置的原因主要有：（1）各级政府相关职能部门对土地资源的管理为“重审批轻管理”的模式，在该模式下，各部门将工作重心放于供地审批以及用地报批的环节，但对之后的土地利用方式和过程缺乏有效监管，给土地的闲置提供了机会；（2）监管部门对闲置土地的土地持有者和地产开发商惩罚力度太轻，闲置土地行为所付出的代价不足以使之足够重视闲置土地问题，土地投机行为不能被有效抑制；（3）对于各级政府而言，GDP是其政绩考核的重要核心标准，土地经济可以带来很大经济效益，作为其主要财政来源、已经成为一个经济杠杆，政府为提高收入而出现不合理不科学批地、大量卖地的现象。

农村闲置土地的政策原因除上述诸多原因外，还有对农田抛荒的监管和惩罚力度不够，对于开荒和复垦等行为的鼓励政策相对缺乏，农民对土地资源节约与利用的意识和观念不强，抛荒现象频频出现；此外，还有一些土地的权属问题有纠纷或者农村基础设施建设薄弱、政府投入不足、农民收入得不到有效保障等因素均导致农村的土地闲置问题。

3.3制度原因

制度方面，我国在限制土地利用管理方面的法律法规不够健全，不利于闲置土地利用与管理工作的依法开展，尚不能保证工作的合理性、合法性。此外，改革开放初期取得显著成效的家庭联产承包责任制收到日益发展的市场经济的冲击，承包责任制的主权不明确，土地所有权归集体所有，农民对土地的主权意识不强，既对土地投资有所保留，又缺乏土地保护意识。

4.土地闲置的预防对策

4.1经济对策

对于城市闲置土地，在经济方面的对策主要有：加大对土地持有者和地产开发商为谋利而囤积土地行为的打击和惩罚力度；积极采取民生用地优先安排、增大建设用地盘活存量、清查城市闲置土地的措施；鼓励土地开发利用的多元化，向上开发空间或向下利用地面以下空间以促进土地资源节约。

对于农村闲置土地，在经济方面的对策为各级政府加大对农业和农民的资金支持力度，加强基础设施建设，改善农村基础设施建设薄弱的局面；统筹城乡全面发展，在中国特色社会主义市场经济的大环境下，充分发挥政府的宏观调控作用，改善农产品的市场供求关系，以期提高农民的收入水平，提高农民从事耕作的积极性。

4.2政策对策

城市闲置土地方面的政策对策为尽快转变政府职能部门对土地资源“重审批轻管理”的管理模式，既重审批又重管理，双管齐下，审批、管理两手抓，加强对土地利用方式和过程的管理力度；尽快建立健全相关奖惩制度，对积极合理利用土地资源的开发商开放绿色通道，对闲置浪费土地甚至为谋利囤积土地者则加大惩罚力度，从而有效抑制土地投机行为；对于各级政府而言，不应只将GDP作为政绩考核核心标准，鼓励多方面政绩结合考核，从而弱化土地经济多带来的经济效益，政府在批地、卖地方面也能更加慎重、科学、合理。

农村闲置土地的政策对策包括各级政府更加科学地批地、卖地，减少耕地占用；对于开荒和复耕的行为，完善鼓励政策，提高农民复垦和开荒的积极性；增强土地资源利用的宣讲力度，增强农民的土地保护意识和土地利用意识；职能部门积极解决相关土地权属纠纷问题，使农民的合法权益得到有效保障，给农民以土地利用和农事生产的信心；完善政府对农业发展和农民农事生产的支持政策；加强对土地的科学管理，针对不同地域的地理环境、气候变化等特点，为农民合理规划农作物耕种计划，最大限度合理利用土地，提高农作物产量，提高农民收入，增加经济效益和社会效益。

4.3制度对策

制度方面，职能部门要致力于建立健全土地资源利用和保护的制度法规，使土地资源管理、利用与保护有法可依，以便土地资源保护工作顺利展开；其中，相关制度法规的规定要具体化、明确化，比如闲置土地限制时间的起算标准、闲置土地的面积范围、农村宅基地闲置处理办法、农村闲置土地产量界定标准等。对于有中国特色的家庭联产承包责任制，在新经济形势下，要取其精华、弃其糟粕，明确土地所属问题以及农民所关心的收入分配问题，使之与新形势下的社会发展、城乡发展相适应，使之实现经济效益的最大化。

5.结语

综上所述，减少土地资源的浪费与闲置，促进土地资源的合理利用、有效开发，既需要各级政府相关职能部门的宏观统筹，采取积极有效的经济、政策、制度鼓励对策打击土地投机行为、严重的土地资源浪费行为的惩罚政策；又需要企业、集体、个人的积极配合响应，从自身做起，保护和节约土地资源，科学合理地规划土地的使用，既能最大限度地保证自身的经济效益，又能与社会发展相适应，更与生态环境相协调。通过多方的共同努力，一定能够减少土地闲置、实现土地资源合理利用的最大化。

参考文献：

[1]段晶晶.当前土地闲置的成因与对策分析[A].问题探讨，2014(02):177-178

[2]孙云梅.农村闲置土地利用与管理的对策建议[J].学术论坛，2014(11):221